Tổng quan nghiên cứu

Chương trình Mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới là chủ trương chiến lược của Đảng và Nhà nước nhằm thay đổi căn bản diện mạo nông thôn, nâng cao chất lượng đời sống nhân dân. Đến hết năm 2016, huyện Than Uyên, tỉnh Lai Châu đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận với 3/11 xã đạt chuẩn nông thôn mới, chiếm tỷ lệ 27,3%. Bình quân toàn huyện đạt 13,55 tiêu chí trên một xã, trong đó có 01 xã đạt từ 15 đến 18 tiêu chí và 07 xã đạt từ 10 đến 14 tiêu chí. Đáng chú ý, địa phương đã duy trì tỷ lệ nợ đọng xây dựng cơ bản ở mức 0% trong suốt quá trình triển khai chương trình.

Tuy nhiên, là một huyện miền núi đặc biệt khó khăn, Than Uyên phải đối mặt với nhiều rào cản lớn: nguồn vốn đầu tư công hạn hẹp, sự phụ thuộc lớn vào ngân sách cấp trên, năng lực điều hành của chính quyền cơ sở còn hạn chế và hiệu quả khai thác một số công trình sau đầu tư chưa cao. Vấn đề đặt ra là làm thế nào để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng, tối ưu hóa các nguồn vốn hỗ trợ trực tiếp và huy động sức dân hợp lý.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung vào việc hệ thống hóa cơ sở khoa học về quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng nông thôn mới; phân tích, đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng nguồn vốn đầu tư công tại huyện Than Uyên giai đoạn 2011–2016; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp và kiến nghị đồng bộ nhằm hoàn thiện công tác quản lý đến năm 2020. Phạm vi nghiên cứu bao quát 11 xã của huyện Than Uyên, tập trung vào nguồn vốn đầu tư công trực tiếp gồm vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ. Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn, hướng tới mục tiêu đưa 50% số xã đạt chuẩn nông thôn mới và nâng thu nhập người dân nông thôn tăng 1,8 lần vào năm 2020.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng tổng hợp lý thuyết quản lý công hiện đại, lý thuyết đầu tư phát triển và lý thuyết chu trình quản lý dự án xây dựng cơ bản. Hoạt động quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng nông thôn mới được xác định là sự tác động có tổ chức, mang tính quyền lực của bộ máy nhà nước vào toàn bộ chu trình đầu tư nhằm bảo đảm chất lượng, tiến độ và hiệu quả vốn công. Khung lý thuyết làm rõ 4 khái niệm trung tâm: quản lý nhà nước về đầu tư công, đầu tư xây dựng cơ bản nông thôn mới, phân cấp quản lý đầu tư và cơ chế đầu tư đặc thù cấp xã.

Nghiên cứu được đặt trên nền tảng các văn bản quy phạm pháp luật quan trọng: Quyết định số 1600/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2016–2020 với tổng mức ngân sách tối thiểu 193.155,6 tỷ đồng (ngân sách trung ương chiếm 63.155,6 tỷ đồng, ngân sách địa phương 130.000 tỷ đồng); Quyết định số 41/2016/QĐ-TTg về Quy chế quản lý, điều hành chương trình mục tiêu quốc gia; Thông tư số 01/2017/TT-BKHĐT hướng dẫn quy trình lập kế hoạch đầu tư cấp xã và Thông tư số 28/2012/TT-BTC về quản lý vốn ngân sách xã. Phân cấp thẩm quyền được xác định rõ: Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định đầu tư công trình có mức hỗ trợ ngân sách trên 03 tỷ đồng; Ủy ban nhân dân cấp xã quyết định đầu tư công trình có mức hỗ trợ đến 03 tỷ đồng.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng kết hợp dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ các báo cáo kế hoạch vốn, báo cáo quyết toán và tài liệu quản lý của Ủy ban nhân dân huyện Than Uyên, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Lai Châu giai đoạn 2011–2016. Cỡ mẫu khảo sát bao quát toàn bộ 11/11 xã thuộc huyện Than Uyên, kết hợp chọn mẫu chủ đích 50 cán bộ chuyên trách tại các phòng ban chuyên môn cấp huyện và thường trực ban quản lý cấp xã để đánh giá năng lực thực thi.

Phương pháp phân tích thống kê mô tả, phân tích tổng hợp lý thuyết tại bàn và phương pháp so sánh đối chiếu được lựa chọn làm công cụ phân tích chủ đạo. Lý do lựa chọn các phương pháp này là nhằm phản ánh khách quan mức độ tương thích giữa quy định pháp luật với thực tế triển khai ở địa bàn miền núi, làm rõ sự biến động của các chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật theo thời gian. Timeline nghiên cứu tập trung xử lý chuỗi số liệu từ năm 2011 đến năm 2016 và xây dựng khung giải pháp ứng dụng cho giai đoạn 2018–2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, diện mạo hạ tầng nông thôn tại Than Uyên có bước phát triển đột phá. Đến hết năm 2016, toàn huyện có 3/11 xã (chiếm 27,3%) hoàn thành chuẩn nông thôn mới, 01 xã đạt 15–18 tiêu chí (chiếm 9,1%) và 07 xã đạt 10–14 tiêu chí (chiếm 63,6%). Bình quân toàn huyện đạt 13,55 tiêu chí/xã, tiệm cận mục tiêu bình quân 13,8 tiêu chí/xã của vùng Miền núi phía Bắc đến năm 2020.

Thứ hai, công tác quản lý tài chính và kế hoạch vốn được kiểm soát chặt chẽ. Huyện Than Uyên đã thực hiện nghiêm túc quy trình lập kế hoạch theo Luật Đầu tư công, phân bổ vốn tập trung và không để phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản (duy trì tỷ lệ 0% nợ đọng). Thời gian thẩm định dự án được rút ngắn đáng kể: công trình cấp huyện thẩm định dưới 10 ngày làm việc, công trình cấp xã dưới 07 ngày làm việc.

Thứ ba, năng lực của đội ngũ cán bộ trực tiếp quản lý dự án cấp xã còn nhiều hạn chế. Theo khảo sát, hơn 60% cán bộ ban quản lý xã làm việc theo chế độ kiêm nhiệm, thiếu chứng chỉ chuyên môn về quản lý dự án xây dựng và giám sát kỹ thuật, gây lúng túng trong khâu lập hồ sơ và nghiệm thu.

Thứ tư, cơ cấu nguồn lực đầu tư còn mất cân đối nghiêm trọng. Vốn đầu tư trực tiếp từ ngân sách trung ương và tỉnh chiếm trên 80% tổng mức đầu tư, trong khi tỷ lệ vốn huy động từ doanh nghiệp và nhân dân đóng góp tại chỗ chỉ đạt khoảng 10% đến 15% tổng nguồn vốn, tạo áp lực lớn lên cân đối ngân sách nhà nước.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên bắt nguồn từ điều kiện tự nhiên hiểm trở, địa bàn chia cắt làm tăng suất đầu tư xây dựng, kết hợp với xuất phát điểm kinh tế thấp và phong tục tập quán của đồng bào dân tộc thiểu số còn nhiều trở ngại. Dữ liệu nghiên cứu có thể được trực quan hóa rất hiệu quả thông qua biểu đồ cột thể hiện sự tăng trưởng số tiêu chí nông thôn mới của 11 xã giai đoạn 2011–2016, kết hợp bảng ma trận so sánh cơ cấu vốn đầu tư công và biểu đồ tròn biểu diễn cơ cấu trình độ chuyên môn của cán bộ quản lý cấp xã.

So sánh với nghiên cứu về đầu tư công tại huyện Thạch Thất (Hà Nội) của Cấn Xuân Trường (2016) và nghiên cứu tại huyện Lâm Thao (Phú Thọ) của Nguyễn Thị Bích Lệ (2016), Than Uyên thể hiện điểm sáng vượt bậc ở việc kiểm soát hoàn toàn nợ đọng xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, mức độ tự chủ tài chính và tỷ lệ huy động vốn xã hội hóa của Than Uyên thấp hơn đáng kể so với các huyện đồng bằng. Phát hiện này củng cố quan điểm của Nguyễn Thị Hồng Tuyến (2016) về tính cấp thiết của cơ chế hỗ trợ đặc thù đối với nguồn vốn ngân sách đầu tư xây dựng tại địa bàn miền núi tỉnh Lai Châu.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện công tác quy hoạch và lập kế hoạch đầu tư trung hạn. Ủy ban nhân dân huyện Than Uyên cần chỉ đạo các phòng chuyên môn phối hợp với 11 xã rà soát, điều chỉnh 100% quy hoạch xây dựng nông thôn mới trước quý II/2019; bảo đảm 100% danh mục dự án đầu tư được tích hợp đồng bộ vào kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016–2020, khắc phục triệt để tình trạng đầu tư manh mún.

Thứ hai, nâng cao năng lực cho bộ máy quản lý nhà nước cấp cơ sở. Phòng Nội vụ phối hợp với Ban Quản lý chương trình nông thôn mới huyện định kỳ tổ chức tối thiểu 02 khóa bồi dưỡng chuyên môn/năm trong giai đoạn 2018–2020. Mục tiêu đạt 100% cán bộ ban quản lý cấp xã và ban phát triển thôn bản được chuẩn hóa kỹ năng lập hồ sơ, thẩm định dự toán và kiểm toán thanh quyết toán vốn đầu tư.

Thứ ba, mở rộng áp dụng cơ chế đầu tư đặc thù đối với các công trình quy mô nhỏ. Ủy ban nhân dân các xã cần triệt để áp dụng cơ chế thiết kế mẫu, mẫu thiết kế điển hình theo Thông tư số 01/2017/TT-BKHĐT đối với các dự án dưới 03 tỷ đồng. Nâng tỷ lệ giao cho cộng đồng dân cư tự thực hiện thi công lên mức tối thiểu 40% khối lượng công trình hạ tầng thôn bản để tiết kiệm chi phí quản lý và tạo việc làm tại chỗ.

Thứ tư, tăng cường thanh tra, kiểm tra và phát huy vai trò giám sát cộng đồng. Ủy ban Mặt trận Tổ quốc huyện phối hợp với Thanh tra Nhà nước huyện thiết lập lịch kiểm tra định kỳ 6 tháng/lần; bảo đảm 100% dự án đầu tư xây dựng có sự tham gia giám sát độc lập của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng từ giai đoạn khởi công đến khi nghiệm thu đưa vào sử dụng.

Thứ năm, kiến nghị Ủy ban nhân dân tỉnh Lai Châu và các Bộ ngành Trung ương duy trì phân bổ vốn kế hoạch trước ngày 31 tháng 12 hàng năm, đồng thời tăng định mức hỗ trợ vật liệu xi măng, sắt thép cho các xã vùng cao có tỷ lệ hộ nghèo trên 30%.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tại Ủy ban nhân dân cấp huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Luận văn cung cấp cẩm nang thực tiễn về quy trình quản lý kế hoạch vốn, điều hành phân bổ ngân sách và kiểm soát rủi ro nợ đọng xây dựng cơ bản trong các chương trình mục tiêu quốc gia.

Thứ hai, cán bộ quản lý cấp xã và Ban Phát triển thôn bản. Nhóm đối tượng này có thể trực tiếp ứng dụng các biểu mẫu lập kế hoạch đầu tư có sự tham gia của người dân, quy trình nghiệm thu công trình theo cơ chế đặc thù và kỹ năng tổ chức giám sát cộng đồng tại cơ sở.

Thứ ba, các nhà hoạch định chính sách tại Sở Kế hoạch và Đầu tư, Văn phòng Điều phối nông thôn mới cấp tỉnh. Công trình đưa ra các bài học thực tiễn về phân cấp quản lý đầu tư công, giúp hoàn thiện cơ chế phân bổ vốn và xây dựng các tiêu chuẩn kỹ thuật phù hợp với đặc thù khu vực miền núi khó khăn.

Thứ tư, học viên cao học, sinh viên và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý công, Quản lý kinh tế và Chính sách công. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu định lượng kết hợp định tính, hệ thống hóa khung lý thuyết và phân tích tình huống điển hình về đầu tư công tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Yếu tố nào giúp huyện Than Uyên kiểm soát tốt và không để xảy ra nợ đọng xây dựng cơ bản giai đoạn 2011–2016?
Huyện Than Uyên đã tuân thủ nghiêm ngặt Luật Đầu tư công, kiên quyết chỉ phê duyệt danh mục dự án khi đã xác định rõ nguồn vốn hỗ trợ trực tiếp. Công tác giao kế hoạch vốn được chốt trước ngày 31 tháng 12 hàng năm, gắn trách nhiệm của chủ đầu tư với tiến độ giải ngân thực tế.

Cơ chế phân cấp quyết định đầu tư xây dựng nông thôn mới tại địa phương được thực hiện như thế nào?
Theo phân cấp, Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt báo cáo kinh tế - kỹ thuật và quyết định đầu tư với các công trình có vốn hỗ trợ ngân sách trên 03 tỷ đồng (thời gian thẩm định dưới 10 ngày làm việc). Ủy ban nhân dân cấp xã quyết định đầu tư công trình có mức hỗ trợ đến 03 tỷ đồng (thời gian thẩm định dưới 07 ngày làm việc).

Vì sao năng lực cán bộ cấp xã là nút thắt lớn trong quản lý đầu tư công tại huyện Than Uyên?
Khảo sát thực tế cho thấy hơn 60% cán bộ ban quản lý cấp xã làm việc kiêm nhiệm, chưa qua đào tạo chuyên ngành kỹ thuật xây dựng hoặc quản lý kinh tế. Sự thiếu hụt chứng chỉ chuyên môn dẫn đến sai sót trong bóc tách dự toán, lập hồ sơ nghiệm thu và quyết toán vốn ngân sách.

Cơ chế đầu tư đặc thù mang lại lợi ích gì cho các xã miền núi khi xây dựng hạ tầng nông thôn?
Cơ chế đặc thù cho phép tinh giản tối đa thủ tục hành chính, sử dụng thiết kế mẫu và giao trực tiếp cho cộng đồng dân cư tự thi công. Giải pháp này giúp rút ngắn khoảng 20% thời gian chuẩn bị đầu tư, giảm chi phí quản lý và phát huy quyền làm chủ của người dân.

Luận văn đề xuất giải pháp nào để khắc phục tình trạng thiếu hụt nguồn vốn đối ứng từ người dân?
Tác giả đề xuất đẩy mạnh hình thức Nhà nước hỗ trợ vật liệu chính (xi măng, sắt thép), nhân dân đóng góp ngày công lao động và hiến đất. Đồng thời, kiến nghị lồng ghép tối thiểu 30% nguồn vốn từ các chương trình giảm nghèo bền vững và dự án ODA để hoàn thiện các tiêu chí hạ tầng thiết yếu.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng thực hiện Chương trình Mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới.
  • Khẳng định thành tựu nổi bật của huyện Than Uyên trong việc đưa 27,3% số xã đạt chuẩn nông thôn mới, bình quân đạt 13,55 tiêu chí/xã và duy trì 0% nợ đọng xây dựng cơ bản giai đoạn 2011–2016.
  • Nhận diện chính xác các khoảng trống quản lý về chất lượng nguồn nhân lực cấp xã, sự mất cân đối nguồn vốn đầu tư và tính bền vững của các công trình sau bàn giao.
  • Đề xuất 5 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với các mốc thời gian và chủ thể thực hiện cụ thể, tạo tiền đề để huyện Than Uyên đạt chuẩn trên 50% số xã nông thôn mới vào năm 2020.
  • Xác lập cơ sở khoa học giúp chính quyền địa phương chuẩn hóa quy trình phân cấp quản lý, áp dụng cơ chế đặc thù và nâng cao hiệu quả đồng vốn ngân sách.

Trong giai đoạn tiếp theo từ năm 2018 đến 2020, Ủy ban nhân dân huyện Than Uyên cần khẩn trương ban hành kế hoạch hành động chi tiết, tập trung kiện toàn nhân sự ban quản lý cấp xã và mở rộng cơ chế giám sát cộng đồng. Quý độc giả, cán bộ quản lý và nhà nghiên cứu quan tâm có thể tra cứu toàn văn luận văn tại Thư viện Học viện Hành chính Quốc gia để tiếp cận đầy đủ hệ thống dữ liệu thống kê và khung phân tích chuyên sâu.