CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ðẦU TƯ KẾT CẤU HẠ TẦNG BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. NHỮNG VẤN ðỀ CHUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ðẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Một số khái niệm a. Khái niệm Quản lý nhà nước Quản lý Nhà nước là hoạt ñộng quản lý xã hội của Nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm thực hiện vai trò của nhà nước.
Có nhiều khái niệm về QLNN: - Theo tính chất của hoạt ñộng quản lý: Quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, ñược sử dụng quyền lực nhà nước ñể ñiều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt ñộng của con người ñể duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước - Theo chủ thể và khách thể của hoạt ñộng quản lý: QLNN là sự tác ñộng có tổ chức và bằng quyền lực Nhà nước ñối với các quá trình xã hội, các hành vi hoạt ñộng của công dân và mọi tổ chức trong xã hội. Khái niệm ñầu tư kết cấu hạ tầng - Kết cấu hạ tầng KCHT còn ñược gọi là cơ sở hạ tầng, là tổ hợp các công trình vật chất kỹ thuật ñược bố trí trên một phạm vi lãnh thổ nhất ñịnh, có chức năng phục vụ trực tiếp dịch vụ sản xuất, làm nền tảng cho mọi hoạt ñộng của xã hội. Căn cứ vào chức năng, tính chất và ñặc ñiểm, KCHT ñược chia làm 03 loại, bao gồm: 12 + KCHT kỹ thuật là các công trình phục vụ cho sản xất và ñời sống, bao gồm: các công trình thiết bị chuyển tải và cung cấp năng lượng, mạng lưới giao thông, cấp thoát nước, thông tin liên lạc. + KCHT xã hội bao gồm các công trình phục vụ cho các ñiểm dân cư như nhà ở, trường học, cơ sở y tế, nhà văn hóa, trung tâm thương mại.
Các công trình này thường gắn với các ñiểm dân cư làm cơ sở góp phần ổn ñịnh, nâng cao ñời sống dân cư trên vùng lãnh thổ. + KCHT môi trường là toàn bộ hệ thống vật chất kỹ thuật phục vụ cho việc giữ gìn và bảo vệ môi trường sinh thái, môi trường sống của con người. Hệ thống này bao gồm các công trình phòng chống thiên tai, công trình bảo vệ ñất ñai, vùng biển và các nguồn tài nguyên thiên nhiên. - ðầu tư KCHT Thuật ngữ “ðầu tư” ñược hiểu theo nhiều khía cạnh khác nhau, song tựu chung lại có thể coi: ðầu tư là việc bỏ vốn cùng các nguồn lực khác trong hiện tại ñể thực hiện một hoạt ñộng nào ñó ñể tạo ra và khai thác sử dụng tài nguyên nhằm thu về các kết quả có lợi trong tương lai.
Theo ñó, ñầu tư KCHT là một bộ phận của hoạt ñộng ñầu tư nói chung, ñó là việc bỏ vốn ñể tiến hành các hoạt ñộng xây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản ñơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố ñịnh cho nền kinh tế quốc dân thông qua các hình thức xây dựng mới, xây dựng mở rộng, xây dựng lại, hiện ñại hoá hay khôi phục các tài sản cố ñịnh. Khái niệm vốn ñầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng - Vốn ñầu tư Vốn ñầu tư là yếu tố ñầu vào quan trọng, ñược sử dụng vào quá trình sản xuất của doanh nghiệp và nền kinh tế tổng thể của một quốc gia. ðó là tất cả những gì mà doanh nghiệp, nền kinh tế sử dụng vào quá trình sản xuất, nhằm mục ñích tạo ra khối lượng sản phẩm, hàng hoá có giá trị lớn hơn giá trị 13 bỏ ra ban ñầu. Theo ðiều 3, Luật ðầu tư số 67/2014/QH13 do Quốc hội ban hành ngày 26/11/2014, “Vốn ñầu tư là tiền và các tài sản khác ñể thực hiện hoạt ñộng ñầu tư kinh doanh” ðứng ở góc ñộ QLNN, thuật ngữ “Vốn ñầu tư” còn ñược gọi là “Vốn ñầu tư công” và theo ðiều 4 của Luật ðầu tư công số 49/2014/QH13 do Quốc hội ban hành ngày 18/6/2014, vốn ñầu tư công gồm: (1) vốn ngân sách nhà nước, (2) vốn công trái quốc gia, (3) vốn trái phiếu Chính phủ, (4) vốn trái phiếu chính quyền ñịa phương, (4) vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA và vốn vay ưu ñãi của các nhà tài trợ nước ngoài, (5) vốn tín dụng ñầu tư phát triển của Nhà nước, (6) vốn từ nguồn thu ñể lại cho ñầu tư nhưng chưa ñưa vào cân ñối NSNN, (7) các khoản vốn vay khác của ngân sách ñịa phương ñể ñầu tư.
- Vốn ñầu tư trong phát triển KCHT: Vốn ñầu tư trong phát triển KCHT bao gồm: vốn ñầu tư công, vốn doanh nghiệp tư nhân và vốn dân cư. Do giới hạn phạm vi của luận văn, vốn ñầu tư trong phát triển KCHT ñược nghiên cứu là vốn NSNN (một trong 07 loại nguồn vốn của vốn ñầu tư công ñã kể trên). Vậy, vốn NSNN là gì? Thứ nhất, Ngân sách nhà nước. ðiều 4 Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 do Quốc hội ban hành ngày 25/6/2015: ‘‘Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước ñược dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất ñịnh do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết ñịnh ñể bảo ñảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Luật này quy ñịnh về lập, chấp hành, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, quyết toán ngân sách nhà nước và về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước các cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế, là một công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước thực hiện 14 huy ñộng và phân phối vốn ñầu tư thông qua hoạt ñộng thu, chi NSNN. - ‘‘Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt ñộng kinh tế của Nhà nước; các khoản ñóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy ñịnh của pháp luật” [14]. - ‘‘Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo ñảm quốc phòng, an ninh, bảo ñảm hoạt ñộng của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy ñịnh của pháp luật”[14].
Ngân sách nhà nước ñược quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Quốc hội - cơ quan quyền lực cao nhất về lập pháp quyết ñịnh dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Thứ hai, phân loại NSNN. Căn cứ theo phân cấp quản lý NSNN, chia nguồn vốn ñầu tư từ NSNN thành: Vốn ñầu tư từ NSNN trung ương và vốn ñầu tư từ NSNN ñịa phương.
- ðối với ñầu tư từ ngân sách Trung ương ñược hình thành từ các khoản thu của ngân sách trung ương nhằm ñể thực hiện ñầu tư cho các dự án phục vụ cho lợi ích quốc gia. - ðối với ñầu tư từ ngân sách ñịa phương ñược hình thành từ các khoản thu của ngân sách ñịa phương nhằm ñể thực hiện ñầu tư cho các dự án phục vụ cho lợi ích của từng ñịa phương ñó. ðối với nguồn vốn này thông thường ñược giao cho các cấp chính quyền ñịa phương quản lý, sử dụng. Từ khái niệm ñầu tư KCHT và sự phân tích về NSNN có thể hiểu khái niệm vốn ñầu tư trong phát triển KCHT từ NSNN là: Vốn ñầu tư trong phát triển KCHT từ NSNN là một phần của vốn ñầu 15 tư phát triển của ngân sách nhà nước ñược hình thành từ sự huy ñộng của Nhà nước dùng ñể chi cho hoạt ñộng ñầu tư xây dựng nhằm hình thành và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế quốc dân.
Vốn ñầu tư KCHT từ NSNN bao gồm toàn bộ chi phí ñã bỏ ra ñể ñạt ñược mục ñích ñầu tư, như: Chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị ñầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm, lắp ñặt máy móc, thiết bị và các chi phí khác ñược ghi trong tổng dự toán. Quản lý nhà nước về ñầu tư kết cấu hạ tầng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước - Khái niệm Từ các khái niệm và phân tích ở các phần a và b, có thể hiểu khái niệm QLNN về ñầu tư KCHT từ nguồn vốn NSNN là những tác ñộng liên tục, có tổ chức, có ñịnh hướng của cơ quan nhà nước có chức năng, thẩm quyền tới các ñơn vị và cá nhân thực hiện quá trình ñầu tư, thông qua các cơ chế, chính sách của Nhà nước nhằm phát triển KCHT có hiệu quả trong ñiều kiện cụ thể. Trong khái niệm này có một số ñiểm cần chú ý: + Thứ nhất, chủ thể QLNN về ñầu tư KCHT từ nguồn vốn NSNN ñược thực hiện ở nhiều cấp: Trung ương và ñịa phương. Ở cấp trung ương, chủ thể quản lý là Quốc hội, Chính phủ với các Bộ chức năng, Kho bạc Nhà nước.
Ở cấp ñịa phương, QLNN về ñầu tư KCHT từ nguồn vốn NSNN ñược thực hiện ở cấp tỉnh, thành phố và cấp quận, huyện, thị xã. Ở cấp tỉnh, HðND và UBND là chủ thể quản lý. Trong ñó, Sở Kế hoạch và ðầu tư, Sở chuyên ngành (Sở Giao thông vận tải, Sở Xây dựng, Sở Y tế.), Sở Tài chính, Kho bạc nhà nước. là các cơ quan thuộc UBND tỉnh thực hiện chức năng QLNN về ñầu tư KCHT ở những mặt khác nhau.
16 + Thứ hai, ñối tượng QLNN về ñầu tư KCHT từ nguồn vốn NSNN: là các ñơn vị, cá nhân thực hiện các hoạt ñộng liên quan ñến ñầu tư trong phát triển KCHT, bao gồm các hoạt ñộng như: lập quy hoạch, kế hoạch; lập, thẩm ñịnh, thiết kế dự án; tư vấn giám sát; tổ chức ñấu thầu, triển khai thi công; thanh tra. + Thứ ba, công cụ QLNN về ñầu tư KCHT từ nguồn vốn NSNN: là hệ thống chính sách, pháp luật; quy hoạch tổng thể, quy hoạch chi tiết, kế hoạch ñịnh hướng; tài sản (nguồn vốn, tổ chức bộ máy) - Quy trình thực hiện dự án ñầu tư KCHT bằng nguồn vốn NSNN + Công tác lập kế hoạch ñầu tư: Sở Kế hoạch và ðầu tư xác ñịnh cụ thể danh mục ñầu tư và kế hoạch vốn ñầu tư của các dự án sử dụng nguồn vốn NSNN. Nhà nước quản lý chặt chẽ việc thực hiện kế hoạch ñầu tư phù hợp với quy hoạch, kế hoạch.