Chương 1: Tổng quan về vấn đề nghiên cứu. Chương 2: Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước các dự án đầu tư bằng nguồn vốn NS địa phương. Chương 3: Thực trạng quản lý Nhà nước các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách địa phương tại huyện Đông Anh giai đoạn 2011 – 2015. Chương 4: Giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách địa phương tại huyện Đông Anh.
17 CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG 2. Dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn ngân sách địa phƣơng 2. Khái niệm DAĐT bằng nguồn vốn NS địa phương là tập hợp các hoạt động sử dụng nguồn vốn từ NS địa phương kết hợp với các đầu vào khác để thực hiện một phần công trình hoặc một công trình nhằm mục đích duy trì, cải thiện, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm dịch vụ trong khoảng thời gian xác định. Các DAĐT này tập trung chủ yếu vào phát triển KT - XH, phát triển hạ tầng phục vụ nền kinh tế hoặc ngành kinh tế trọng điểm,…nên luôn cần nguồn lực đầu tư lớn cùng với thời gian đầu tư và thu hồi vốn hay thời gian sử dụng các công trình này kéo dài.
Khác biệt cơ bản giữa các DAĐT bằng nguồn vốn NSNN và các DAĐT không phải bằng nguồn vốn NSNN là cơ chế quản lý – một cơ chế quản lý chặt chẽ gắn liền với công tác kiểm tra, giám sát nhằm hạn chế mọi vấn đề tiêu cực, thất thoát, lãng phí. Vai trò của các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách địa phương Các DAĐT phát triển từ nguồn vốn NS địa phương là một bộ phận quan trọng trong đầu tư phát triển của các địa phương. Mặc dù tỷ trọng của các DAĐT này không cao nhưng nó lại đóng góp vai trò đặc biệt quan trọng cho sự phát triển của nền kinh tế địa phương đó, cụ thể như sau: - Là công cụ kinh tế quan trọng giúp các địa phương giữ vững vai trò chủ đạo, tác động trực tiếp và điều tiết nền kinh tế địa phương, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, ổn định đời sống xã hội,… thông qua công tác cung ứng hàng hóa dịch vụ công là“cơ sở hạ tầng”kĩ thuật,“an ninh quốc phòng…”Do vốn đầu tư của các DAĐT phát triển từ nguồn vốn NS thường rất lớn nên khi các kết quả đầu tư hình thành (tức công trình đi vào hoạt động) thì nó làm gia tăng năng lực phát triển cho mọi ngành nghề và có tác động dài hạn (trong suốt thời gian khai thác dự án). 18 - Là công cụ để điều chỉnh cơ cấu kinh tế ngành tại địa phương: giúp phân bổ vốn đầu tư vào các ngành, lĩnh vực mang tính trọng điểm, chiến lược dẫn đến sự phát triển của các ngành, lĩnh vực cũng khác nhau làm chuyển dịch cơ cấu kinh tế.
- Là cơ sở, điều kiện cần cho toàn bộ các thành phần kinh tế và toàn bộ xã hội, kinh tế của địa phương đi lên một cách đồng bộ, ổn định. Do các DAĐT nhằm phát triển KT - XH, phát triển ngành nghề hay cơ sở hạ tầng kĩ thuật, cơ sở xã hội hóa như bệnh viện, trường học,… đòi hỏi vốn lớn, có độ rủi ro cao và khả năng thu hồi vốn thấp. Vì vậy, với các DAĐT này, các địa phương thường tập trung mọi nguồn lực nhà nước, đặc biệt là sử dụng vốn NS địa phương để thực hiện. Việc đầu tư đó sẽ giúp địa phương tạo ra được các sản phẩm dịch vụ công nhằm đạt được hiệu quả và mục tiêu về KT - XH.
Đặc điểm của dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách địa phương DAĐT bằng nguồn vốn NS địa phương mang những đặc điểm gắn liền với một DAĐT, gắn với hoạt động đầu tư xây dựng và gắn với NSNN, cụ thể như sau: - Gắn với đặc điểm của một DAĐT: đòi hỏi vốn lớn; thời gian đầu tư dài; thành quả là các công trình xây dựng, phát huy ngay tại địa điểm xây dựng công trình đó; thời gian sử dụng lâu dài. - Gắn với đặc điểm của hoạt động xây dựng: sản phẩm là công trình xây dựng, gắn với sản xuất xây dựng (không ổn định, phức tạp, chu kỳ sản xuất dài, ảnh hưởng và chịu ảnh hưởng của các điều kiện tự nhiên xã hội, liên quan tới nhiều ngành nghề trong nền kinh tế v. - Gắn với việc quản lý và sử dụng nguồn vốn NSNN: đòi hỏi tuân thủ các nguyên tắc quản lý và sử dụng NSNN do luật định, thường là không có tính hoàn trả trực tiếp, thường có quy mô lớn, phục vụ cho các nhu cầu chung của Nhà nước, đáp ứng các mục tiêu trung và dài hạn, chủ thể rất khác nhau (chủ đầu tư, chủ xây dựng và người thụ hưởng kết quả của dự án ĐTXD), gắn với cơ chế đại diện, ủy thác sử dụng vốn nên dễ bị thất thoát, lãng phí, tiêu cực nếu quản lý không tốt. Yêu cầu đặt ra cho QLNN các DAĐT bằng nguồn vốn NS địa phương là triển khai dự án và quản lý trong toàn bộ chu kì của một dự án từ kế hoạch, chủ 19 trương đến lập dự án, xây dựng cho đến khi dự án vận hành.
Quá trình đầu tư dự án tuân thủ theo đúng, đầy đủ các nội dung, quy trình DAĐT theo quy định của pháp luật và phải đảm bảo các tiêu chí về thời gian, chất lượng, chi phí; đồng thời, các dự án đều phải nằm trong chương trình, mục tiêu đầu tư phát triển của NSNN đã được chấp thuận; Đảm bảo với khả năng cân đối vốn NSNN tại mỗi địa phương trong KHĐT và kế hoạch phân bổ vốn đầu tư,… 2. Chu kỳ dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách địa phương Chu kỳ của dự án ĐTXD từ NS địa phương là các giai đoạn (các khâu) mà dự án phải trải qua bắt đầu hình thành ý đồ dự án cho đến khi kết thúc dự án. Chu trình dự án ĐTXD bằng nguồn vốn NS địa phương bao gồm các giai đoạn: (1) hình thành ý đồ dự án; (2) xây dựng danh mục, KHĐT; (3) chuẩn bị dự án; (4) thực hiện dự án; (5) kết thúc xây dựng và bàn giao công trình đưa vào sử dụng; (6) khai thác và sử dụng công trình; (7) giám sát, đánh giá dự án. Các giai đoạn của chu trình dự án ĐTXD từ NS địa phương có mối quan hệ khăng khít, giai đoạn này là tiền đề cho giai đoạn sau và các giai đoạn sau là cơ sở kiểm chứng giai đoạn trước.
Phân loại dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách địa phương Căn cứ Luật Đầu tư công năm 2014, DAĐT bằng nguồn vốn NS địa phương được phân loại như sau: - Theo tính chất: Gồm dự án có cấu phần xây dựng (xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, …) và dự án không có cấu phần xây dựng (mua, nâng cấp, sửa chữa máy móc, trang thiết bị, mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất,…) - Theo quy mô, lĩnh vực đầu tư và mức độ quan trọng của DAĐT: Gồm dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, nhóm B và nhóm C với tiêu chí được quy định cụ thể tại Luật Đầu tư công năm 2014. Ngoài những dự án quan trọng quốc gia, nếu xét trong nhóm dự án A, B, C thì: Nhóm A là những dự án quan trọng, phức tạp nhất, quy mô vốn lớn, còn nhóm C là những dự án ít quan trọng, ít phức tạp nhất, quy mô vốn nhỏ. Ví dụ, đối với các DAĐT thuộc lĩnh vực y tế, văn hóa, giáo dục: Nếu TMĐT từ 800 tỷ trở lên thì thuộc dự án nhóm A; Nếu TMĐT từ 45 tỷ 20 đến 800 tỷ thì thuộc dự án nhóm B; Nếu TMĐT dưới 45 tỷ thì thuộc dự án nhóm C. Quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn ngân sách địa phƣơng 2.
Chủ thể và đối tượng quản lý - Chủ thể quản lý: Đó là các cơ quan QLNN thực hiện công tác“quản lý vĩ mô về đầu tư xây dựng”đối với toàn bộ các dự án, là cơ quan QLNN“thực hiện công tác quản lý vi mô về đầu tư xây dựng”cho từng dự án riêng lẻ. - Đối tượng quản lý: Là các DAĐT bằng nguồn vốn NS địa phương. Các khái niệm về chủ thể quản lý, đối tượng quản lý chỉ mang tính chất tương đối. Việc QLNN các DAĐT bằng nguồn vốn NS địa phương có thể được mô tả như Hình 2.1: Bộ máy quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn ngân sách địa phƣơng Theo Luật đầu tư công năm 2014, người có“thẩm quyền quyết định đầu tư” các dự án có nguồn vốn NS đồng thời cũng là chủ đầu tư dự án.
Đối với các DAĐT bằng nguồn vốn NS địa phương (cấp huyện) thì“Chủ tịch UBND cấp huyện sẽ là người có quyền quyết định đầu tư các dự án thuộc nhóm B, nhóm C được sử dụng vốn cân đối NS địa phương cấp huyện và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NS địa phương cấp huyện thuộc thẩm quyền HĐND cấp 21 huyện quyết định;”Được phân cấp hoặc ủy quyền“quyết định đầu tư đối với các dự án theo thẩm quyền cho cơ quan cấp dưới trực tiếp.” Các cơ quan chức năng thực hiện theo chức năng nhiệm vụ, tham mưu cho“người có thẩm quyền quyết định đầu tư (Chủ đầu tư) về toàn bộ các nội dung của dự án như: cơ quan đầu tư (cấp phép đầu tư,…), cơ quan tài chính (thẩm định DAĐT, quyết toán dự án, lập kế hoạch vốn đầu tư,…), cơ quan xây dựng (thẩm định thiết kế dự án, các yếu tố kĩ thuật về thi công công trình xây dựng,…), cơ quan thanh tra (kiểm tra, giám sát, thanh tra các DAĐT,…).” Cơ quan tổ chức thực hiện, QLDA đầu tư: thay mặt chủ đầu tư dự án, cơ quan này có nhiệm vụ chuyên môn là tổ chức thực hiện, quản lý và giám sát toàn bộ quá trình thực hiện dự án, đảm bảo dự án hoàn thành đúng tiến độ, chi phí, chất lượng hiệu quả. Nguyên tắc quản lý nhà nước các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách địa phương Vận dụng các nguyên tắc quản lý hoạt động đầu tư theo giáo trình Kinh tế đầu tư [1, tr.117-120], nguyên tắc QLNN các DAĐT bằng nguồn vốn NSNN cũng phải tuân theo những nguyên tắc quản lý kinh tế nói chung và áp dụng cụ thể vào quản lý ở tầm vĩ mô và vi mô; Cụ thể như sau: 2.