Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái quát chung về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm đầu tư Có rất nhiều quan niệm về đầu tư, nhưng hiểu một cách chung nhất thì đầu tư là bỏ một lượng vốn nhất định vào quá trình tái sản xuất xã hội nhằm thu được tổng giá trị lớn hơn trong tương lai.
Tuy nhiên, trên các diễn đàn khoa học, tùy theo cách tiếp cận khác nhau, có nhiều cách tiếp cận về đầu tư. Theo Adam Smith thì “đầu từ là một hoạt động nhằm gia tăng tích tụ tư bản của các cá nhân, công ty và xã hội với mục đích cải thiện và nâng cao mức sống”. Cũng có quan niệm cho rằng: “đầu tư là quá trình hy sinh các nguồn lực ở thời điểm hiện tại nhằm mục đích thu được những kết quả lớn hơn trong tương lai”.[11] Các nguồn lực sử dụng trong quá trình đầu tư rất đa dạng và phong phú, không chỉ vốn bằng tiền mà còn bao gồm các nguồn lực khác như sức lao động, máy móc, công nghệ, tài sản vật chất hay thậm chí thời gian….Trên giác độ kinh tế, đầu tư kinh tế là sự hy sinh giá trị hiện tại gắn với việc tạo ra các tài sản mới cho nền kinh tế quốc dân của một nước, hoặc một địa phương….Như vậy bất kỳ hoạt động bỏ vốn nào nhằm mục đích thu hiệu quả cao hơn như: mua công trái, trái phiếu, cổ phiếu hay gửi tiết kiệm hoặc xây dựng hạ tầng kinh tế - xã hội, kinh doanh thương mại, dịch vụ…đều được gọi là hoạt động đầu tư. Theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014 của Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại Điều 3, khái niệm đầu tư được hiểu: “đầu tư là việc bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình 5 thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan”.
Như vậy có thể hiểu một cách tổng quát, “đầu tư” chỉ việc bỏ vốn (vốn ở đây được hiểu là có thể bằng tiền hoặc sức lao động, trí tuệ,….) vào quá trình tái sản xuất với mong muốn đạt được lợi nhuận cao trong tương lai. Nói cách khác đầu tư là sự bỏ vốn cùng với các nguồn lực khác trong hiện tại để tiến hành một hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả có lợi hơn trong tương lai. Xét trên góc độ quản lý nhà nước thì đầu tư phải được nhìn nhận dựa trên những quy định của pháp luật để đảm bảo hoạt động đầu tư được thực hiện đúng theo đường lối chủ trương của Đảng và chính sách pháp luật của Nhà nước. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật do vậy mọi hoạt động diễn ra trong đời sống xã hội bao gồm cả hoạt động đầu tư cần phải có sự định hướng và quản lý của Nhà nước để đảm bảo tính thống nhất, có hệ thống và hiệu quả trong hoạt động đầu tư.
Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản Xây dựng cơ bản là những hoạt động với chức năng tạo ra tài sản cố định trong nền kinh tế thông qua các hình thức xây dựng mới, mở rộng, hiện đại hóa hoặc khôi phục các tài sản cố định. Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân là một bộ phận của đầu tư phát triển. Đây chính là quá trình bỏ vốn để tiến hành các hoạt động xây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng ra các tài sản cố định trong nền kinh tế. Do vậy đầu tư xây dựng cơ bản là tiền đề quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của nền kinh tế nói chung và của các cơ sở sản xuất kinh doanh nói riêng.
Đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt động trong lĩnh vực kinh tế - xã hội, nhằm thu được lợi ích với nhiều hình thức khác nhau. Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân được thông qua nhiều hình thức xây dựng mới, cải tạo, mở rộng, hiện đại hóa hay khôi phục tài sản cố định cho nền kinh tế. Đầu tư xây dựng cơ bản có vai trò quyết định trong việc tạo ra cơ sở vật chất, kỹ thuật cho 6 xã hội, là yếu tố quyết định làm thay đổi cơ cấu kinh tế quốc dân mỗi nước, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển nền kinh tế đất nước. Đặc trương của đầu tư xây dựng cơ bản là một ngành sản xuất vật chất đặc biệt có những đặc điểm riêng, khác với sản phẩm hàng hóa của các ngành sản xuất vật chất khác.
Ngoài ra, đầu tư xây dựng cơ bản có tác động rất lớn đến việc tạo công ăn việc làm, nâng cao trình độ đội ngũ lao động. Như đã biết, trong khâu thực hiện đầu tư, số lao động phục vụ cần rất nhiều đối với những dự án sản xuất kinh doanh thì sau khi đầu tư dự án đưa vào vận hành phải cần không ít công nhân, cán bộ cho vận hành khi đó tay nghề của người lao động nâng cao đồng thời những cán bộ học hỏi được những kinh nghiệm trong quản lý, đăc biệt khi có các dự án đầu tư nước ngoài. Đầu tư xây dựng cơ bản còn là việc bỏ vốn để tiến hành hoạt động xây dựng bao gồm lập quy hoạch xây dựng, lập dư án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình. Đặc điểm và phân loại đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước là hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn từ những nguồn sau: vốn từ ngân sách nhà nước; vốn công trái quốc gia; vốn trái phiếu chính phủ; vốn trái phiếu chính quyền địa phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước; các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư.
Đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước có các đặc điểm sau: Thứ nhất, đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước mang đặc điểm của đầu tư phát triển 7 Đầu tư xây dựng cơ bản là một dạng đầu tư phát triển nên đòi hỏi phải có nguồn vốn mới bổ sung chứ không thể dựa vào nguồn vốn khấu hao. Sau khi các công trình xây dựng đã hoàn thành, một lượng vốn xã hội mới đã được vốn hóa trong các công trình đó đòi hỏi phải được quản lý, sử dụng và thu hồi nhằm tăng hiệu quả cho đầu tư xây dựng cơ bản. Đầu tư xây dựng cơ bản là một dạng của đầu tư phát triển. Đầu tư phát triển là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để xây dựng, sửa chữa nhà cửa và cấu trúc hạ tầng, mua sắm trang thiết bị và lắp đặt chúng trên nền bệ, bồi dưỡng đào tạo nguồn nhân lực, thực hiện chi phí thường xuyên gắn liền với sự hoạt động của các tài sản này nhằm duy trì tiềm lực hoạt động của các cơ sở đang tồn tại và tạo tiềm lực mới cho phát triển kinh tế, tạo việc làm và nâng cao đời sống của thành viên trong xã hội.
Như vậy, đầu tư phát triển tạo dựng điều kiện thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế diễn ra nhanh chóng hơn. Trong các hoạt động đầu tư phát triển thường nhắc đến các hoạt động xây dựng, sửa chữa nhà cửa và cấu trúc hạ tầng….Đây chính là biểu hiện của đầu tư xây dựng cơ bản nói chung và của đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước nói riêng. Đầu tư cơ bản từ ngân sách nhà nước là một dạng đầu tư phát triển nên đầu tư xây dựng cơ bản phụ thuộc rất lớn vào khả năng tích lũy của nền kinh tế, trạng thái kinh tế vĩ mô cũng như khả năng quản lý, sử dụng các công trình sau khi xây dựng xong. Nếu quá trình đầu tư xây dựng cơ bản không đúng, các công trình sẽ được sử dụng không hiệu quả, tất yếu hiệu quả sử dụng vốn đầu tư sẽ thấp.
Chính vì vậy, khi quyết định đầu tư xây dựng cơ bản người ta thường rất thận trọng. Kết quả nghiên cứu của các nhà kinh tế cho thấy, muốn giữ phát triển kinh tế ở mức trung bình thì tỷ lệ đầu tư phải đạt từ 15 đến 20% so với GDP tùy thuộc vào hệ số ICOR của mỗi nước. Nếu ICOR không đổi thì mức tăng GDP hoàn toàn phụ thuộc vào vốn đầu tư. ICOR là một chỉ số phản ánh hiệu quả đầu tư, cho biết để tạo ra một 1 đồng GDP thì cần bao nhiêu đồng vốn.
Như vậy, nếu 8 iCOR thấp cho thấy để tạo ra 1 đồng GDP chỉ cần ít vốn, nghĩa là việc sử dụng đồng vốn hiệu quả. Ngược lại, nếu ICOR cao chứng tỏ rằng cần phải nhiều đồng vốn mới tạo ra được một đồng GDP, hiệu quả đầu tư thấp. Ở các nước đang phát triển, ICOR thường lớn do tỷ trọng vốn đầu tư/GDP khá lớn, đồng thời việc sử dụng vốn lại rất kém hiệu quả. Đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách NN là một dạng đầu tư phát triển, tức hình thành tài sản cố định trong nền kinh tế, đầu tư xây dựng cơ bản có chung đặc điểm với đầu tư phát triển là đòi hỏi vốn lớn, thời gian thu hồi vốn lâu, rủi ro thu hồi vốn lớn.
Rủi ro trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản chủ yếu là do thời gian của quá trình đầu tư kéo dài. Trong thời gian này các yếu tố kinh tế, chính trị và cả tự nhiên biến động sẽ gây nên những thất thoát lãng phí, gọi chung là những tổn thất mà các nhà đầu tư không lường hết được khi lập dự án. Sự thay đổi của cơ chế chính sách như: thay đổi chính sách thuế, thay đổi mức lãi suất, thay đổi nguồn nhiên liệu, nhu cầu tiêu thụ sản phẩm cũng có thể gây nên thiệt hại cho các nhà đầu tư.