Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách xã là mắt xích cốt lõi trong hệ thống quản trị tài chính công, trực tiếp bảo đảm nguồn lực cho bộ máy chính quyền cơ sở hoạt động và thúc đẩy kinh tế nông thôn. Tại huyện Thanh Ba, tỉnh Phú Thọ – địa bàn miền núi gồm 27 đơn vị hành chính cấp xã (1 thị trấn và 26 xã) với quy mô dân số khoảng 123.000 người trên diện tích 195,03 km2 – kinh tế địa phương đạt tốc độ tăng trưởng bình quân 5,05%/năm giai đoạn 2017 - 2019, đưa giá trị sản xuất tăng từ 2.210 tỷ đồng lên 2.695 tỷ đồng. Tuy nhiên, hoạt động quản lý chi ngân sách cấp cơ sở vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn: công tác lập dự toán chưa sát thực tế, việc chấp hành dự toán còn lãng phí, nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài và năng lực quản trị của đội ngũ cán bộ còn hạn chế.

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn tập trung hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng quản lý chi ngân sách tại toàn bộ 27 xã, thị trấn huyện Thanh Ba trong giai đoạn 2017 - 2019, nhận diện các yếu tố tác động và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý tài chính công đến năm 2025. Phạm vi nghiên cứu bao quát dữ liệu thứ cấp 3 năm (2017 - 2019) kết hợp điều tra sơ cấp thực địa năm 2020. Ý nghĩa của đề tài thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học để giảm thiểu tỷ lệ điều chỉnh dự toán xuống dưới 5%, bảo đảm 100% các khoản chi tuân thủ Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và thực hiện hiệu quả mục tiêu tiết kiệm tối thiểu 10% chi thường xuyên nhằm tạo nguồn cải cách tiền lương bền vững.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng Lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và Lý thuyết phân cấp tài khóa làm nền tảng phân tích. Phân cấp tài khóa khẳng định vai trò tự chủ của chính quyền cơ sở trong việc phân bổ nguồn lực công, đồng thời đòi hỏi cơ chế giám sát chặt chẽ từ cấp trên nhằm tối ưu hóa phúc lợi xã hội. Mô hình nghiên cứu vận hành theo chu trình ngân sách nhà nước toàn diện, bao gồm bốn giai đoạn liên hoàn: lập dự toán chi, chấp hành dự toán, kế toán - quyết toán và kiểm tra, thanh tra tài chính.

Hệ thống khái niệm chính trong đề tài được chuẩn hóa theo quy định pháp luật hiện hành:

  • Ngân sách nhà nước: Toàn bộ các khoản thu, chi được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để thực hiện các chức năng của Nhà nước theo Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13.
  • Ngân sách cấp xã: Cấp ngân sách cơ sở và là đơn vị dự toán đặc biệt, vừa trực tiếp quản lý, phân bổ nguồn lực vừa trực tiếp tổ chức chi trả phục vụ nhiệm vụ chính trị, an sinh xã hội trên địa bàn.
  • Chi đầu tư phát triển: Các khoản chi xây dựng hạ tầng kỹ thuật nông thôn, trường học, trạm y tế và giao thông liên thôn.
  • Chi thường xuyên: Các khoản chi bảo đảm hoạt động của bộ máy chính quyền, đoàn thể, an ninh quốc phòng, sự nghiệp giáo dục và văn hóa xã hội.
  • Dự phòng ngân sách xã: Khoản chi được bố trí từ 2% đến 4% tổng dự toán chi để chủ động ứng phó thiên tai, dịch bệnh theo quy định tại Nghị định số 163/2016/NĐ-CP và Thông tư 344/2016/TT-BTC.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ các quyết định giao dự toán, báo cáo quyết toán tài chính giai đoạn 2017 - 2019 của Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước huyện Thanh Ba. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phiếu điều tra và phỏng vấn sâu thực hiện trong năm 2020.

Cỡ mẫu khảo sát bao gồm toàn bộ 27 xã, thị trấn trên địa bàn huyện với hơn 90 cán bộ tham gia, gồm lãnh đạo UBND huyện, chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chủ tịch UBND xã, kế toán và thủ quỹ. Phương pháp chọn mẫu kết hợp chọn mẫu có chủ đích và phân tầng theo 3 tiểu vùng kinh tế: tiểu vùng đồng bằng ven sông Hồng (4 xã), tiểu vùng chiêm trũng (10 xã) và tiểu vùng đồi núi (13 xã, thị trấn) nhằm bảo đảm tính đại diện cao cho cấu trúc địa lý của huyện.

Phương pháp phân tích số liệu bao gồm:

  • Phương pháp so sánh: Đánh giá biến động số liệu qua các năm và so sánh mức độ chênh lệch giữa dự toán giao với thực tế thực hiện.
  • Phương pháp cân đối: Phân tích mối quan hệ cân đối thu - chi ngân sách xã và xác định mức độ phụ thuộc vào trợ cấp từ ngân sách cấp huyện.
  • Phương pháp thống kê mô tả: Hệ thống hóa ý kiến đánh giá của cán bộ về các vướng mắc trong lập dự toán và chấp hành định mức chi tiêu. Việc lựa chọn tổ hợp các phương pháp này giúp phản ánh khách quan, định lượng chính xác hiệu quả điều hành ngân sách cơ sở trong suốt timeline thực hiện đề tài từ tháng 9/2019 đến tháng 9/2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu chi ngân sách xã tại huyện Thanh Ba mất cân đối khi chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo từ 68% đến 74% tổng chi ngân sách xã qua các năm 2017 - 2019. Trong khi đó, chi đầu tư phát triển chỉ chiếm khoảng 26% đến 32%, phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên và nguồn thu tiền sử dụng đất thiếu ổn định. Tổng chi ngân sách cấp xã tăng đều theo tốc độ tăng trưởng kinh tế của huyện (đạt bình quân 5,05%/năm).

Thứ hai, công tác lập dự toán chi ngân sách xã bộc lộ nhiều bất cập. Có tới trên 62% số xã trên địa bàn phải điều chỉnh, bổ sung dự toán từ 2 đến 3 lần trong năm ngân sách. Nguyên nhân chính do các đơn vị cơ sở lập dự toán chi sự nghiệp kinh tế và đầu tư xây dựng cơ bản chưa sát với nhu cầu thực tế, dẫn đến chênh lệch giữa dự toán đầu năm và quyết toán thực tế lên tới 15% - 20%.

Thứ ba, việc chấp hành dự toán chi chưa nghiêm, xuất hiện tình trạng thất thoát và chi sai định mức. Khảo sát cho thấy khoảng 18,5% đơn vị có hiện tượng chi vượt tiêu chuẩn về tiếp khách, hội nghị và văn phòng phẩm. Tình trạng tự thu, tự chi các khoản đóng góp tự nguyện ngoài ngân sách vẫn tồn tại ở một số khu dân cư, ước tính chiếm từ 5% đến 8% tổng nguồn huy động cơ sở mà chưa được phản ánh kịp thời qua tài khoản Kho bạc Nhà nước.

Thứ tư, chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý tài chính cấp xã chưa đồng đều. Thống kê trình độ nhân sự cho thấy khoảng 29,6% cán bộ kế toán xã chưa có trình độ đại học chuyên ngành tài chính, việc cập nhật các phần mềm kế toán ngân sách xã và quy định mới của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 còn chậm, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng lập báo cáo quyết toán hàng năm.

Thảo luận kết quả

Thực trạng trên bắt nguồn từ cả nguyên nhân khách quan và chủ quan. Về khách quan, địa bàn Thanh Ba là huyện miền núi có điểm xuất phát thấp, thường xuyên chịu ảnh hưởng của thời tiết cực đoan và dịch bệnh trên vật nuôi (điển hình như dịch tả lợn châu Phi năm 2019 ảnh hưởng nặng nề đến đàn lợn hơn 60.000 con của huyện), làm suy giảm nguồn thu cơ sở. Về chủ quan, công tác phân cấp quản lý còn chồng chéo, sự chỉ đạo của cấp ủy, chính quyền cấp xã đối với công tác tài chính chưa thực sự quyết liệt, trong khi công tác thanh tra của các phòng chức năng cấp huyện còn mang tính định kỳ, chưa phát hiện kịp thời các sai phạm phát sinh từ cơ sở.

Khi so sánh với các địa phương lân cận trong tỉnh Phú Thọ:

  • Huyện Lâm Thao đã đạt 100% cán bộ tài chính cấp xã qua đào tạo chuyên sâu và ứng dụng phần mềm quản lý đồng bộ, giúp kiểm soát nguồn thu chi chặt chẽ.
  • Huyện Đoan Hùng chủ động khai thác triệt để nguồn tiết kiệm 10% chi thường xuyên để cải cách tiền lương và giảm tỷ lệ điều chỉnh dự toán xuống mức dưới 8%.
  • Thị xã Phú Thọ thực hiện giao dự toán sớm và kiểm soát vốn đầu tư công nghiêm ngặt, hạn chế nợ đọng xây dựng cơ bản.

Dữ liệu nghiên cứu tại Thanh Ba có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ cột thể hiện mức chênh lệch giữa dự toán và quyết toán chi qua 3 năm (2017 - 2019), kết hợp bảng cơ cấu phân bổ chi ngân sách theo từng lĩnh vực (quản lý hành chính, quốc phòng - an ninh, giáo dục, sự nghiệp kinh tế). Những dữ liệu này chỉ ra rằng Thanh Ba cần sớm chuyển đổi phương thức quản lý chi từ phân bổ theo dự toán truyền thống sang quản lý chi gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách xã trên địa bàn huyện Thanh Ba giai đoạn 2021 - 2025, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Hoàn thiện quy trình lập dự toán ngân sách xã:
  • Cơ quan thực hiện: UBND các xã, thị trấn phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện.
  • Timeline: Hoàn thành trước ngày 30 tháng 11 hàng năm.
  • Mục tiêu cụ thể: Khảo sát thực tế 100% nhu cầu chi tiêu của các ban ngành, đoàn thể cơ sở; giảm tỷ lệ sai lệch giữa dự toán và quyết toán xuống dưới 5%; hạn chế tối đa việc điều chỉnh dự toán quá 1 lần/năm.
  1. Siết chặt kỷ luật chấp hành dự toán và triệt để tiết kiệm chi:
  • Cơ quan thực hiện: Chủ tịch UBND xã và Kế toán ngân sách xã.
  • Timeline: Thực hiện thường xuyên từ năm 2021 đến 2025.
  • Mục tiêu cụ thể: Thực hiện nghiêm túc định mức tiết kiệm bắt buộc tối thiểu 10% chi thường xuyên (ngoài lương và các khoản có tính chất lương); chấm dứt 100% tình trạng tự thu, tự chi để ngoài sổ sách; quản lý chặt chẽ quỹ dự phòng ngân sách xã từ 2% đến 4% đúng mục đích phòng chống thiên tai, dịch bệnh.
  1. Chuẩn hóa và bồi dưỡng nghiệp vụ đội ngũ cán bộ tài chính:
  • Cơ quan thực hiện: UBND huyện Thanh Ba chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính tỉnh Phú Thọ.
  • Timeline: Triển khai các khóa đào tạo định kỳ trong giai đoạn 2021 - 2023.
  • Mục tiêu cụ thể: Phấn đấu 100% công chức kế toán xã đạt trình độ đại học chuyên ngành tài chính - kế toán; 100% cán bộ thành thạo phần mềm kế toán ngân sách xã và quy trình thanh toán điện tử qua Kho bạc Nhà nước.
  1. Nâng cao hiệu lực thanh tra, kiểm tra và minh bạch tài chính công:
  • Cơ quan thực hiện: Thanh tra huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước huyện Thanh Ba.
  • Timeline: Định kỳ hàng quý và kiểm tra toàn diện 100% số xã theo chu kỳ 2 năm/lần.
  • Mục tiêu cụ thể: Giám sát 100% hồ sơ thanh quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản; công khai minh bạch 100% dự toán và quyết toán thu chi ngân sách xã tại trụ sở UBND và nhà văn hóa khu dân cư theo đúng quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chính:

  1. Cán bộ lãnh đạo và công chức tài chính - kế toán cấp xã: Tài liệu cung cấp cẩm nang thực hành chi tiết về quy trình lập dự toán, quản lý định mức chi thường xuyên, hạch toán kế toán và lập báo cáo quyết toán theo đúng Thông tư 344/2016/TT-BTC.
  2. Chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước cấp huyện: Khai thác phương pháp thẩm định dự toán, phân tích báo cáo quyết toán và kỹ năng kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản, phục vụ công tác điều hành ngân sách huyện.
  3. Học viên cao học, sinh viên ngành Quản lý kinh tế và Tài chính công: Nguồn tư liệu học thuật giá trị về khung phân tích tài khóa vi mô, phương pháp điều tra mẫu tại 27 đơn vị hành chính và mô hình hóa dữ liệu chi ngân sách cấp cơ sở.
  4. Cơ quan hoạch định chính sách cấp tỉnh và thanh tra nhà nước: Cung cấp bằng chứng thực tiễn về những vướng mắc trong định mức phân bổ ngân sách cho cấp xã, làm căn cứ ban hành các văn bản hướng dẫn và quy chế quản lý tài chính phù hợp với địa bàn nông thôn miền núi.

Câu hỏi thường gặp

  1. Điểm mới căn bản của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 tác động thế nào đến quản lý chi ngân sách xã? Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 phân định rõ thẩm quyền quyết định, giám sát của HĐND xã và trách nhiệm điều hành của UBND xã. Luật quy định chặt chẽ việc 100% các khoản thu chi phải hạch toán qua Kho bạc Nhà nước, đồng thời áp dụng mức dự phòng ngân sách xã từ 2% đến 4% tổng chi nhằm tăng cường tính tự chủ của cơ sở trong ứng phó thiên tai, dịch bệnh.

  2. Tại sao các xã tại huyện Thanh Ba thường xuyên phải điều chỉnh dự toán chi ngân sách? Nguyên nhân chủ yếu do công tác dự báo nguồn thu từ tiền sử dụng đất chưa sát, việc tổng hợp nhu cầu chi từ các ban ngành đoàn thể còn mang tính chủ quan và thiếu dữ liệu lịch sử. Thực tế giai đoạn 2017 - 2019 có hơn 60% số xã phải điều chỉnh dự toán do phát sinh nhiệm vụ đột xuất hoặc hụt thu ngân sách.

  3. Tỷ lệ phân bổ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển tại huyện Thanh Ba hiện nay ra sao? Chi thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn từ 68% đến 74% tổng chi ngân sách xã nhằm bảo đảm lương, phụ cấp và duy trì hoạt động bộ máy. Chi đầu tư phát triển chỉ chiếm khoảng 26% đến 32%, chủ yếu dựa vào nguồn phân cấp đấu giá quyền sử dụng đất và các chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới.

  4. Giải pháp nào để ngăn chặn triệt để tình trạng tự thu, tự chi để ngoài sổ sách ngân sách xã? Cần bắt buộc mở tài khoản tiền gửi tại Kho bạc Nhà nước cho toàn bộ các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân, đồng thời thực hiện kiểm toán, công khai tài chính định kỳ tại các cuộc họp khu dân cư. Cần gắn trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch UBND xã và Kế toán trưởng đối với các sai phạm tài chính phát sinh.

  5. Kết quả nghiên cứu tại huyện Thanh Ba có thể áp dụng cho các địa bàn khác không? Kết quả nghiên cứu và hệ thống giải pháp hoàn toàn có thể nhân rộng tại các huyện trung du, miền núi có điều kiện kinh tế tương đồng như Hạ Hòa, Cẩm Khê hay Đoan Hùng. Mô hình chuẩn hóa 100% trình độ kế toán và quy trình kiểm soát chi 4 bước mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho công tác quản trị tài chính công cấp cơ sở.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và pháp lý về quản lý chi ngân sách xã theo tinh thần Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Thông tư 344/2016/TT-BTC.
  • Phân tích sâu sắc thực trạng thu chi tại toàn bộ 27 xã, thị trấn huyện Thanh Ba giai đoạn 2017 - 2019 trong bối cảnh giá trị sản xuất tăng trưởng 5,05%/năm.
  • Nhận diện 4 điểm nghẽn lớn gồm: cơ cấu chi nghiêng về chi thường xuyên (chiếm tới 74%), dự toán thiếu chính xác, chi sai định mức và năng lực cán bộ chưa đồng đều (khoảng 30% chưa đạt chuẩn đại học).
  • Đúc kết kinh nghiệm quản lý từ các địa phương lân cận và đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá gắn với mục tiêu định lượng đến năm 2025.
  • Cung cấp cơ sở khoa học giúp chính quyền địa phương tiết kiệm tối thiểu 10% chi thường xuyên, giảm sai lệch dự toán dưới 5% và bảo đảm minh bạch 100% nguồn lực công.

Trong giai đoạn 2021 - 2025, UBND huyện Thanh Ba cần khẩn trương số hóa công tác kế toán và chuẩn hóa đội ngũ cán bộ cơ sở. Các nhà nghiên cứu và nhà quản lý tài chính công quan tâm có thể khai thác toàn văn tài liệu để hoàn thiện chính sách phân bổ ngân sách tại địa phương mình.