Tổng quan nghiên cứu

Việt Nam sở hữu nguồn tài nguyên khoáng sản phong phú với hơn 5.000 mỏ và điểm quặng của trên 60 loại khoáng sản khác nhau. Trong bức tranh chung đó, tỉnh Quảng Ninh giữ vị thế là trung tâm năng lượng than đá trọng điểm của cả nước khi tập trung tới 95% tổng trữ lượng than toàn quốc, ước đạt khoảng 3,6 tỷ tấn, cho phép sản lượng khai thác bình quân hàng năm từ 30 đến 40 triệu tấn. Nguồn tài nguyên này là động lực tăng trưởng kinh tế then chốt, góp phần giúp Quảng Ninh đạt tốc độ tăng trưởng GRDP 10,2%, thu ngân sách nhà nước vượt 37.600 tỷ đồng và thu nhập bình quân đầu người đạt 4.528 USD vào năm 2017. Tuy nhiên, hoạt động khai thác với quy mô lớn trong nhiều thập kỷ qua đang đặt ra thách thức gay gắt về tính bền vững giữa tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội và bảo vệ môi trường sinh thái.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là sự thiếu hụt các cơ chế quản lý bền vững tài nguyên than, dẫn đến cạn kiệt tài nguyên cục bộ, suy thoái môi trường tự nhiên, sạt lở bãi thải và rủi ro an toàn lao động. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý công và phát triển bền vững đối với tài nguyên khoáng sản, đánh giá thực trạng quản lý than tại Quảng Ninh, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Phạm vi không gian nghiên cứu tập trung tại ba vùng than trọng điểm của tỉnh Quảng Ninh gồm Hạ Long, Cẩm Phả và Uông Bí - Đông Triều. Phạm vi thời gian tập trung vào giai đoạn 2010 - 2015, cập nhật số liệu các năm 2016 - 2017 và tầm nhìn định hướng đến năm 2020. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua việc cung cấp các luận cứ khoa học giúp địa phương chuyển đổi mô hình kinh tế xanh khi tỷ trọng đóng góp của ngành than vào GDP tỉnh giảm từ 24% năm 2011 xuống 17% năm 2014.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý thuyết phát triển bền vững được khởi xướng từ Báo cáo Brundtland năm 1987 và định nghĩa của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB). Mô hình này khẳng định phát triển bền vững là sự tích hợp chặt chẽ giữa ba trụ cột: hiệu quả kinh tế, công bằng xã hội và bảo toàn nguồn lực tài nguyên môi trường cho các thế hệ tương lai. Đồng thời, nghiên cứu kết hợp lý thuyết quản lý nhà nước về tài sản công và lý thuyết địa tô chênh lệch trong kinh tế tài nguyên để phân tích tính hữu hạn, không tái tạo và tính rủi ro địa chất đặc thù của khoáng sản. Luận văn chuẩn hóa 5 khái niệm cốt lõi: tài nguyên khoáng sản, phát triển bền vững, quản lý bền vững tài nguyên khoáng sản, rủi ro địa chất và giấy phép xã hội để hoạt động.

Khung lý luận được mở rộng thông qua phân tích kinh nghiệm quản trị tài nguyên của Trung Quốc và Úc. Trung Quốc đã ban hành đồng bộ Luật Tài nguyên khoáng sản và Luật Than, giúp ngành khai khoáng tự chủ đáp ứng 92% nhu cầu khoáng sản năng lượng và 80% khoáng sản công nghiệp nội địa gắn liền với quy định kiểm soát ô nhiễm nghiêm ngặt. Trong khi đó, Úc triển khai Chương trình phát triển bền vững mỏ với việc áp dụng cơ chế "giấy phép xã hội để hoạt động", ràng buộc các doanh nghiệp mỏ phải gắn kết trách nhiệm kinh tế với bảo vệ môi trường và phúc lợi cộng đồng xuyên suốt từ giai đoạn thăm dò, khai thác đến đóng cửa mỏ.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp đa dạng. Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ 143 văn bản quy phạm pháp luật, 32 văn bản chuyên biệt về bảo vệ môi trường trong khai khoáng, các báo cáo tài chính, kỹ thuật của Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam, Tổng công ty Đông Bắc và Niên giám thống kê tỉnh Quảng Ninh từ năm 2010 đến năm 2017. Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp phỏng vấn sâu với cỡ mẫu 25 chuyên gia quản lý, cán bộ chuyên trách tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh cùng các kỹ sư công nghệ mỏ giàu kinh nghiệm.

Nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu có chủ đích (purposive sampling) nhằm chọn lọc đúng đối tượng có thẩm quyền và chuyên môn sâu về chuỗi quản lý khai khoáng. Luận văn sử dụng phương pháp phân tích thống kê mô tả, so sánh liên thời gian và phương pháp quy nạp tổng hợp thể chế. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm đánh giá chuẩn xác mối tương quan giữa sản lượng than nguyên khai đạt 42 triệu tấn năm 2014, khối lượng 207 triệu tấn đất đá bóc và các biến động môi trường thực tế, đảm bảo các kết luận rút ra có độ tin cậy khoa học cao và bám sát thực tiễn quản lý.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô khai thác than tại Quảng Ninh đạt sản lượng rất lớn nhưng tỷ trọng đóng góp kinh tế đang suy giảm tương đối. Toàn tỉnh hiện có 80 khu vực mỏ than được cấp phép và 30 mỏ than hoạt động thuộc hai doanh nghiệp nhà nước chủ lực. Sản lượng than nguyên khai khai thác năm 2014 đạt khoảng 42 triệu tấn cùng khối lượng đất bóc lên tới 207 triệu tấn. Tuy nhiên, đóng góp của ngành than vào GDP toàn tỉnh đã giảm từ 24% năm 2011 xuống còn 17% năm 2014 do chi phí khai thác tăng cao khi nhiều mỏ lộ thiên như Cọc Sáu phải hạ sâu khai trường xuống mức âm 300 mét so với mực nước biển.

Thứ hai, hoạt động khai thác than tạo áp lực suy thoái nặng nề lên tài nguyên rừng và hệ sinh thái ven biển. Giai đoạn 1973 - 1993, diện tích rừng tự nhiên toàn tỉnh bị mất 44.000 ha và trữ lượng gỗ giảm 1,3 triệu m3. Tại các vùng khai trường lộ thiên tập trung như Cẩm Phả, Hòn Gai và Mạo Khê, diện tích rừng tự nhiên bị tàn phá lên tới 70% - 80%. Ngoài ra, quá trình bồi lắng đất đá thải khiến diện tích mặt nước vịnh Cửa Lục bị thu hẹp gần 2.000 ha, giảm từ 6.542 ha năm 1965 xuống còn 4.720 ha năm 2004.

Thứ ba, hệ lụy ô nhiễm môi trường và an toàn lao động gây thiệt hại nghiêm trọng. Bụi than phát tán khiến tỷ lệ người mắc bệnh hô hấp tại Quảng Ninh cao gấp 4 đến 5 lần so với các tỉnh miền núi như Bắc Kạn hay Điện Biên. Trận mưa lũ tháng 7 năm 2015 đã cuốn theo đất đá thải và bùn than, gây thiệt hại kinh tế hơn 2.000 tỷ đồng và gây nguy cơ ô nhiễm kim loại nặng cho vịnh Hạ Long. Trong giai đoạn 2011 - 2015, nhiều sự cố nổ khí mê-tan, sụt lở hầm lò và bục túi nước đã làm chết và bị thương hàng chục công nhân ngành mỏ.

Thứ tư, công tác quản lý nhà nước còn nhiều khoảng trống thực thi. Dù đã có hơn 143 văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh, lực lượng thanh tra chuyên ngành còn mỏng, số liệu kiểm kê trữ lượng và tỷ lệ tổn thất than thực tế chưa được kiểm soát chặt chẽ, dẫn đến tình trạng khai thác vượt công suất và chậm trễ trong hoàn nguyên mỏ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của các hạn chế trên xuất phát từ việc áp dụng công nghệ khai thác lộ thiên chiếm tỷ trọng lớn, tạo ra lượng đất đá thải khổng lồ nhưng thiếu các giải pháp gia cố bờ mỏ bền vững. Cơ chế chia sẻ trách nhiệm xã hội và môi trường giữa doanh nghiệp khai thác than với chính quyền địa phương chưa được phân định rành mạch. Khi so sánh với mô hình của Úc, nơi doanh nghiệp mỏ bắt buộc phải ký quỹ phục hồi môi trường tương đương 100% chi phí thực tế và chịu sự giám sát định kỳ của cộng đồng cư dân, công tác quản lý tại Quảng Ninh vẫn còn mang nặng tính hành chính thụ động.

Để biểu diễn trực quan các phát hiện nghiên cứu, dữ liệu có thể được thể hiện qua biểu đồ cột kép mô tả sự đối lập giữa đà tăng sản lượng khai thác than từ 30 triệu tấn lên 42 triệu tấn và đà sụt giảm tỷ trọng đóng góp GDP từ 24% xuống 17%. Đồng thời, bảng thống kê tổng hợp tương quan giữa khối lượng 207 triệu tấn đất bóc với diện tích rừng tự nhiên bị suy thoái tại từng tiểu vùng Cẩm Phả, Uông Bí và Hạ Long sẽ làm sáng tỏ mức độ xung đột giữa khai thác công nghiệp và bảo tồn cảnh quan sinh thái.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, rà soát và hoàn thiện thể chế pháp lý khoáng sản: Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp cùng UBND tỉnh Quảng Ninh tiến hành rà soát toàn bộ 143 văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, bãi bỏ tối thiểu 30% thủ tục hành chính chồng chéo và ban hành bộ tiêu chí kỹ thuật về định mức tổn thất than trước quý 4 năm 2022.

Thứ hai, đẩy mạnh đổi mới công nghệ và chuyển dịch khai thác: Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam và Tổng công ty Đông Bắc cần đầu tư cơ giới hóa 100% các lò chợ hầm lò trọng điểm, nâng năng suất khai thác lò chợ cơ giới hóa từ mức 200.000 tấn/năm lên tối thiểu 400.000 tấn/năm trước năm 2025, phấn đấu giảm tỷ lệ tổn thất than hầm lò xuống dưới 15%.

Thứ ba, thực hiện nghiêm ngặt công tác phục hồi môi trường và quản lý bãi thải: UBND tỉnh Quảng Ninh chỉ đạo các đơn vị mỏ hoàn thành đóng cửa và hoàn nguyên các moong than lộ thiên chạm ngưỡng âm 300 mét, tổ chức trồng mới 5.000 ha rừng phòng hộ trên các bãi thải mỏ và đảm bảo 100% nước thải mỏ đạt quy chuẩn kỹ thuật quốc gia trước khi xả ra môi trường vào năm 2025.

Thứ tư, thiết lập cơ chế giấy phép xã hội để hoạt động và bảo đảm an sinh: Doanh nghiệp khai khoáng phối hợp với chính quyền cấp huyện trích tối thiểu 5% lợi nhuận sau thuế hàng năm vào quỹ phát triển cộng đồng nhằm cải thiện hạ tầng y tế, khám chữa bệnh định kỳ cho hơn 110.000 lao động ngành than và giải quyết sinh kế bền vững cho cư dân vùng mỏ giai đoạn 2021 - 2030.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tại các cơ quan quản lý nhà nước như Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công Thương, UBND tỉnh Quảng Ninh và các sở ban ngành: Luận văn cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện quy hoạch khai thác 30 - 40 triệu tấn than hàng năm gắn với cơ chế kiểm soát môi trường liên ngành.

Thứ hai, hội đồng quản trị và kỹ sư trưởng tại các tập đoàn, doanh nghiệp khai khoáng như Tập đoàn Than - Khoáng sản Việt Nam và Tổng công ty Đông Bắc: Công trình cung cấp giải pháp tối ưu hóa công nghệ hầm lò sâu âm 300 mét, phòng ngừa sự cố khí mê-tan và quản trị an toàn lao động cho 110.000 công nhân.

Thứ ba, các chuyên gia, giảng viên và nghiên cứu sinh chuyên ngành Phát triển bền vững, Quản lý tài nguyên và Kinh tế môi trường: Luận văn là nguồn tham khảo giá trị về mô hình tích hợp 3 trụ cột kinh tế - xã hội - sinh thái với case study thực nghiệm tại các mỏ than Cọc Sáu, Đèo Nai và Núi Béo.

Thứ tư, học viên cao học và sinh viên các khối ngành Quản lý kinh tế, Quản trị công và Luật tài nguyên: Tài liệu cung cấp phương pháp luận nghiên cứu chuẩn mực, kết hợp khảo sát định tính 25 chuyên gia và kỹ thuật xử lý dữ liệu thống kê chuỗi thời gian.

Câu hỏi thường gặp

Trữ lượng than đá và quy mô khai thác tại tỉnh Quảng Ninh hiện nay đạt mức độ nào? Quảng Ninh là trung tâm than lớn nhất Việt Nam với trữ lượng khoảng 3,6 tỷ tấn, chiếm 95% trữ lượng than toàn quốc. Than tại đây chủ yếu là dòng antraxit cao cấp với tỷ lệ carbon từ 80% đến 90%, duy trì sản lượng khai thác ổn định từ 30 đến 40 triệu tấn than nguyên khai mỗi năm.

Khai thác than đã gây ra những tác động sinh thái lớn nhất nào đối với tỉnh Quảng Ninh? Khai thác than đã làm suy giảm 44.000 ha rừng tự nhiên trong 20 năm, làm biến mất 70% đến 80% diện tích rừng tại Cẩm Phả và Mạo Khê. Đồng thời, bùn đá bồi lấp khiến diện tích mặt nước vịnh Cửa Lục bị thu hẹp gần 2.000 ha, giảm từ 6.542 ha xuống 4.720 ha.

Tại sao tỷ trọng đóng góp của ngành than vào GDP tỉnh Quảng Ninh lại giảm từ 24% xuống 17%? Sự sụt giảm từ 24% năm 2011 xuống 17% năm 2014 do các mỏ lộ thiên xuống sâu tới âm 300 mét làm gia tăng chi phí bóc dỡ 207 triệu tấn đất đá. Đồng thời, Quảng Ninh chủ động chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế từ nâu sang xanh, ưu tiên phát triển du lịch và dịch vụ.

Mô hình giấy phép xã hội để hoạt động của Úc mang lại bài học then chốt nào cho Việt Nam? Mô hình từ Úc chỉ ra rằng doanh nghiệp khai khoáng cần xây dựng sự đồng thuận xã hội thông qua minh bạch thông tin môi trường, chia sẻ lợi ích kinh tế với cư dân bản địa và cam kết hoàn nguyên 100% diện tích sinh thái sau khi kết thúc dự án khai thác.

Giải pháp kỹ thuật đột phá nào giúp giảm thiểu tai nạn lao động trong các mỏ than hầm lò? Giải pháp then chốt là thay thế hệ thống chống gỗ thủ công bằng giá khung thủy lực di động và cơ giới hóa đồng bộ các lò chợ. Giải pháp này giúp nâng công suất khai thác lên 400.000 tấn/năm, đồng thời triệt tiêu nguy cơ cháy nổ khí mê-tan và bục túi nước ngầm.

Kết luận

Nghiên cứu về quản lý bền vững tài nguyên than tại tỉnh Quảng Ninh mang lại 5 đóng góp học thuật và thực tiễn cốt lõi:

  • Hệ thống hóa khung lý thuyết quản lý công và phát triển bền vững đối với tài nguyên khoáng sản không tái tạo.
  • Đánh giá thực trạng khai thác 3,6 tỷ tấn than tại Quảng Ninh, chỉ rõ áp lực suy giảm 44.000 ha rừng tự nhiên.
  • Định lượng các rủi ro môi trường, thiệt hại thiên tai 2.000 tỷ đồng và tác động sức khỏe đến 110.000 lao động ngành than.
  • Nhận diện các điểm nghẽn thực thi trong hệ thống 143 văn bản quy phạm pháp luật khoáng sản.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp khả thi nhằm tái cấu trúc ngành than theo định hướng kinh tế tuần hoàn.

Về định hướng giai đoạn 2021 - 2030, các cấp quản lý cần đẩy mạnh chuyển đổi số trong quản trị trữ lượng mỏ và hoàn thiện 100% lộ trình đóng cửa các mỏ lộ thiên sâu. Quản trị bền vững tài nguyên khoáng sản là yêu cầu cấp thiết để bảo vệ môi trường, bảo đảm an ninh năng lượng và kiến tạo tương lai phát triển thịnh vượng lâu dài cho đất nước.