CHƯƠNG 1 NHỮNG VAN DE LÝ LUẬN VE PHAN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP 1. Hoạt động lập pháp và chính sách trong hoạt động lập pháp 1. Khái niệm và các giai đoạn của hoạt động lập pháp Hoạt động xây dựng pháp luật là một trong những hình thức quan trọng nhằm thực hiện chức năng nhà nước ở mỗi quốc gia, nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật làm cơ sở pháp lý cho việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội, phát triển kinh tế — xã hội, củng cô quốc phòng, an ninh và hội nhập kinh tế quốc tế. Đây là hoạt động phải được diễn ra một cách thường xuyên, liên tục vì theo thời gian pháp luật có thể bị lạc hậu, không còn phù hợp với mục tiêu quản lý nhà nước và xã hội của nhà nước.
Xây dựng pháp luật là hoạt động chung bao gồm hoạt động ban hành ra văn bản luật (hoạt động lập hiến và hoạt động lập pháp) và hoạt động ban hành ra các văn bản dưới luật. Như vậy, hoạt động lập pháp là một bộ phận của hoạt động xây dựng pháp luật nhưng là bộ phận vô cùng quan trọng vì nó là hoạt động tạo ra các văn bản luật như luật (bộ luật), nghị quyết chứa các quy phạm pháp luật, đồng thời đây cũng là cơ sở dé ban hành các văn bản pháp luật khác. Hoạt động lập pháp nhìn dưới góc độ chính trị thì đó là việc nâng ý chí nhà nước (hay ý chí của lực lượng cầm quyên) lên thành các văn bản luật. Bản chất của hoạt động lập pháp nhìn dưới góc độ chính tri là cuộc dau tranh giữa lực lượng cầm quyền và các lực lượng khác để ban hành ra một văn bản luật [6].
Dưới góc độ khoa học, hoạt động lập pháp là một quá trình từ việc đưa ra sáng kiến lập pháp, soạn thảo văn bản đến việc lẫy ý kiến, thông qua văn bản và công bô văn bản. Hoạt động lập pháp bao hàm cả việc sửa đôi, bô sung hay bãi bỏ một văn bản luật. Theo nghĩa hẹp, hoạt động lập pháp là hoạt động do các cơ quan lập pháp tiến hành, thông thường cơ quan lập pháp của các nước là Quốc hội hay Nghị viện. Xét ở nghĩa rộng thì hoạt động lập pháp là hoạt động của cơ quan lập pháp, các tổ chức xã hội và các cá nhân trong xã hội.
Các quan niệm trên đều nhìn về hoạt động lập pháp ở những góc độ khác nhau. Vì vậy, hoạt động lập pháp được hiểu đó là một quá trình từ khi đưa ra sáng kiến lập pháp, soạn thảo văn ban, thông qua va công bố văn bản; do các cơ quan, tổ chức liên quan tiến hành nhằm ban hành ra một văn ban luật nhằm dé điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Với nội dung đó, hoạt động lập pháp mang một số đặc điểm: Thứ nhất, hoạt động lập pháp do cơ quan có thầm quyền lập pháp tiến hành. Cơ quan có thấm quyền lập pháp của các nước thường là Quốc hội/Nghị viện, cơ quan này sẽ phối hợp cùng các cơ quan nhà nước khác để ban hành ra các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp ly chi đứng sau Hiến pháp.
Hiện nay, theo quy định của các nước trên thé giới Quốc hội/Nghị viện các nước thường kết hợp cùng cơ quan hành pháp (Chính phủ) nhằm ban hành ra các văn bản luật. Mặc dù Quốc hdi/Nghi viện các nước là cơ quan có thâm quyên lập pháp và phải chịu trách nhiệm về toàn bộ chính sách cũng như văn bản luật do mình ban hành ra nhưng quá trình để tạo ra những văn bản này không thuần túy do các cơ quan lập pháp tiến hành mà phải có sự “chung tay” của phía Chính phủ; bởi, Chính phủ là co quan có thâm quyền hoạch định và thực thi chính sách nên sự phối kết hợp này sẽ tạo được sức mạnh tập thể, cuối cùng sản pham được ban hành sé đạt hiệu quả cao. Ở Việt Nam, theo quy định tại Điều 6 Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013 (sau đây gọi tắt là Hiến pháp năm 2013) ghi nhận: “Quốc hội là cơ 9 quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, co quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các van đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”.
Thêm nữa, Khoản 2 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định về thâm quyền của Chính phủ: “Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền đề thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Băng việc trao thâm quyền cho Quốc hội và Chính phủ được ấn định trong một văn bản có giá trị tối cao như vậy, Nhà nước ta đã khăng định quyền lập pháp thuộc về Quốc hội đồng thời phải có sự kết hợp giữa Quốc hội và Chính phủ trong hoạt động lập pháp. Thứ hai, hoạt động lập pháp được tiễn hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ nhằm tạo ra một văn bản với tên gọi, nội dung, hình thức do pháp luật quy định. Tên gọi của các văn bản do hoạt động lập pháp tạo ra phải có tên luật, bộ luật, nghị quyết.
Nội dung các văn bản này chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiễu lần trong cuộc sông. Vé mặt hình thức, các văn bản là kết quả của hoạt động lập pháp phải đáp ứng các điều kiện về mặt hình thức quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ở Việt Nam, trình tự, thủ tục nhằm tạo ra các văn bản luật được quy định cụ thê trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Hoạt động lập pháp là việc tạo dựng các quy tắc xử sự chung được áp dụng cho nhiều chủ thể và nhiều tình huống lặp lại.
Để các quy tắc đó vừa mang tính khái quát, vừa mang tính cụ thể, phù hợp với tính đa dạng, phức tạp của đời song xã hội, phản ánh được nhu cầu của các nhóm lợi ích khác nhau thì một yêu cầu có tính khách quan là phải thực thi một quy trình lập pháp thật sự khoa học, dân chủ, chặt chẽ về mặt thủ tục, hợp lý về thời gian 10 và nguồn lực bảo đảm. Để làm được những điều đó, pháp luật các nước (Canada, Cộng hòa Liên bang Đức.) đều quy định thủ tục bắt buộc trong quy trình lập pháp nói riêng và hoạt động xây dựng pháp luật nói chung phải trải qua công đoạn xây dựng chính sách trong đó phân tích chính sách đóng vai trò cốt lõi. Mục đích của phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp là chứng minh sự cần thiết của chính sách trong việc điều chỉnh quan hệ xã hội và băng một trình tự, thủ tục khoa học, hợp lý nào đó đưa chính sách thành các quy tắc xử sự chung. Đúng như một nhận định “chính sách là linh hôn của một văn bản quy phạm pháp luật” cho nên phải đặt phân tích chính sách vào chuỗi các công việc bắt buộc của quy trình lập pháp.
Đề hoạt động lập pháp đạt hiệu quả thì cần thực hiện theo các nguyên tắc nhất định như: nguyên tắc khách quan, khoa học; nguyên tắc pháp ché, nguyên tắc dân chủ, nguyên tắc minh bạch. Hoạt động lập pháp là một hiện tượng xã hội, một hoạt động chính trị — xã hội, động thời là hoạt động kỹ thuật phức tạp, một quy trình công nghệ bao gồm nhiều hoạt động nghiệp vụ nối tiếp nhau theo những trình tự nhất định để ban hành ra một văn bản luật. Hoạt động lập pháp là một nhánh của hoạt động xây dựng pháp luật nên nó mang day đủ các giai đoạn của hoạt động xây dựng pháp luật. Cụ thể, hoạt động lập pháp được tiến hành theo những giai đoạn sau: Giai đoạn thứ nhất: nêu sáng kiến lập pháp.
Đây là giai đoạn nhận thức về nhu câu điều chỉnh pháp luật và ra quyết định chuẩn bị dự án. Cũng trong giai đoạn thứ nhất, chính sách đi từ cấp độ “trứng nước” do các tổ chức, cá nhân đề xuất đến khi hình thành rõ rệt và được cơ quan có thâm quyền lập pháp thông qua sẽ biểu hiện nhiều nhất ở giai đoạn đầu tiên này. Giai đoạn này, những cá nhân, tô chức trong xã hội nhận thay cân có lãi một quy định mới hoặc cần sửa đôi, bố sung, bãi bỏ một luật, bộ luật nào đó. Các chủ thể có thâm quyền đề xuất chính sách ở Việt Nam như: Đại biểu quốc hội, Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Ở Canada, các ý tưởng chính sách từ nhiều nguồn khác nhau: cương lĩnh tranh cử, báo chí, các sự kiện có tính thời sự, các quyết định của tòa, các viện sĩ và viện nghiên cứu, hiệp hội ngành hoặc các bên liên quan (ví dụ: Đoàn luật su bang Ontario, Phòng Thương mai) [1]. Giai đoạn thứ hai: soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trong giai đoạn soạn thảo này, quá trình “quy phạm hóa chính sách” vẫn tiếp tục thực hiện phân tích chính sách nhằm hoàn thiện chính sách mà chủ thê đề xuất đã nêu ra ở giai đoạn đầu tiên. Giai đoạn này cần phải xác định xem cơ quan nào sẽ chủ trì soạn thảo văn bản, bởi theo một nguyên tắc chung là văn bản liên quan tới lĩnh vực của ngành nào thì ngành đó sẽ xây dựng hoặc nếu có liên quan tới nhiều ngành thì các ngành sẽ phối hợp cùng xây dựng nên dự thảo văn bản.
Thực ra, việc giao cho từng ngành soạn thảo nếu vấn đề có liên quan tới ngành vừa là ưu điểm những cũng tiềm ấn những mặt tiêu cực. Về ưu điểm, vì lĩnh vực đó thuộc ngành quản lý nên họ có hiểu biết sâu hơn nên chất lượng của dự thảo sẽ tốt hơn. Tuy nhiên, mặt tiêu cực là các ngành có thể khéo léo gài lợi ích ngành vào văn bản. Cho nên trong quá trình soạn thảo văn bản, cần phân tích kỹ lưỡng chính sách của văn bản, có sự tham khảo các văn bản mà các nước đã xây dựng, khảo sát, đánh giá thực tế rồi cuối cùng mới đi đến chắp bút thành dự thảo.
Kinh nghiệm các nước trên thé giới cho thay, muốn hạn chế tiêu cực này nên thiết lập một cơ chế kiểm soát độc lập để đảm bảo nguyên tắc khách quan trong hoạt động lập pháp.