CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH 1. Cơ sở lý luận của quản lý nhà nước về du lịch 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Du lịch Theo Tổ chức Du lịch thế giới của Liên Hiệp Quốc, “Du lịch là một hiện tượng xã hội, văn hóa và kinh tế phát sinh do sự di chuyển tới các quốc gia hay điểm đến ngoài nơi cư trú thường xuyên của con người với các mục đích cá nhân, hoặc do nhu cầu công việc, chuyên môn”.
Tại hội nghị Liên hiệp quốc về du lịch họp tại Roma - Italia (21/8 – 5/9/1963), các chuyên gia đưa ra định nghĩa về du lịch: “Du lịch là tổng hợp các mối quan hệ, hiện tượng và các hoạt động kinh tế bắt nguồn từ các cuộc hành trình và lưu trú của cá nhân hay tập thể ở bên ngoài nơi ở thường xuyên của họ hay ngoài nước nước họ với mục đích hòa bình. Nơi họ đến lưu trú không phải là nơi làm việc của họ Ở Việt Nam, khái niệm du lịch được nêu trong Luật du lịch (2017) như sau:“Du lịch là hoạt động của con người ngoài nơi cư trú thường xuyên của mình nhằm thoả mãn nhu cầu tham quan, giải trí, nghỉ dưỡng trong một khoảng thời gian nhất định.” Như vậy, có khá nhiều khái niệm du lịch nhưng tổng hợp lại ta thấy du lịch hàm chứa các yếu tố cơ bản sau: - Du lịch là một hiện tượng kinh tế xã hội. - Du lịch là sự di chuyển và tạm thời lưu trú ngoài nơi ở thường xuyên của các cá nhân hoặc tập thể nhằm thoả mãn các nhu cầu đa dạng của họ. - Du lịch là tập hợp các hoạt động kinh doanh phong phú và đa dạng nhằm phục vụ cho các cuộc hành trình, lưu trú tạm thời và các nhu cầu khác của cá nhân hoặc tập thể khi họ ở ngoài nơi cư trú thường xuyên của họ.
- Các cuộc hành trình, lưu trú tạm thời của cá nhân hoặc tập thể đó đều đồng thời có một số mục đích nhất định, trong đó có mục đích hoà bình. Quản lý nhà nước Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật, chính sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất 7 cả các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Quản lý nhà nước về kinh tế là sự tác động có tổ chức, bằng pháp quyền và thông qua một hệ thống các chính sách với công cụ quản lý kinh tế lên nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu phát triển kinh tế đất nước đã đặt ra trên cơ sở sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực kinh tế trong điều kiện hội nhập và mở rộng giao lưu quốc tế. Trong bất cứ một hình thái kinh tế - xã hội nào thì nhà nước là một tổ chức quyền lực chính trị, một bộ máy đặc biệt để cưỡng chế và thực hiện chức năng quản lý xã hội theo một trật tự pháp lý, do đó, quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước.
Nội hàm của quản lý nhà nước thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, lịch sử và đặc điểm văn hóa, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử. Quản lý nhà nước về du lịch Từ các khái niệm về “Quản lý nhà nước” và “Quản lý nhà nước về kinh tế” đã trình bày ở trên là cơ sở để tác giả tiếp tục tìm hiểu, nghiên cứu về khái niệm “Quản lý nhà nước về du lịch”. Quản lý nhà nước về du lịch là hiện tượng phổ biến đối với tất cả các nước trên thế giới, không phải chỉ riêng ở Việt Nam. Tuy nhiên, mức độ và yêu cầu quản lý ở mỗi quốc gia là khác nhau và phụ thuộc vào sự phát triển của từng nước, trước hết là sự phát triển của các điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội cũng như trình độ quản lý nhà nước và trình độ dân trí của từng quốc gia.
Trên thực tế, hiện nay vẫn còn nhiều ý kiến, nhận định khác nhau về khái niệm quản lý nhà nước về du lịch, cụ thể: Có quan niệm cho rằng, quản lý nhà nước về du lịch là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật của cơ quan nhà nước đối với các quá trình, các hoạt động du lịch nhằm phát triển các hoạt động du lịch trong nước và du lịch quốc tế đạt được hiệu quả kinh tế xã hội đã đặt ra. Cũng có quan niệm khác lại cho rằng: quản lý nhà nước về du lịch là quá trình thực hiện và phối hợp các chức năng hoạch định, tổ chức, lãnh đạo và kiểm soát các hoạt động du lịch trên thị trường trong sự tác động của hệ thống quản lý đến hệ thống bị quản lý nhằm đạt mục tiêu thông qua việc sử dụng các công cụ và chính sách quản lý. Theo Giáo trình lý luận hành chính nhà nước của Phó giáo sư, tiến sĩ Nguyễn Hữu Hải, quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước 8 và sử dụng pháp luật để điều chỉnh hành vi hoạt động của con người trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.TS Nguyễn Văn Đính và PGS.TS Trần Thị Minh Hòa thì: quản lý nhà nước về du lịch là làm chức năng quản lý vĩ mô về du lịch, không làm chức năng chủ quản, không làm chức năng kinh doanh thay các doanh nghiệp du lịch. Việc quản lý đó được thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau hoạt động trên lĩnh vực kinh tế du lịch.
quản lý nhà nước về du lịch nhằm đưa du lịch phát triển theo định hướng chung của tiến trình phát triển của đất nước. như vậy, quản lý nhà nước về du lịch chính là sự tác động của các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch nhằm định hướng hoạt động này theo mục tiêu đề ra trong từng giai đoạn. Quản lý nhà nước về du lịch là làm chức năng quản lý vĩ mô về du lịch, không làm chức năng chủ quản, không làm chức năng kinh doanh thay cho các doanh nghiệp du lịch. Việc quản lý đó được thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau hoạt động trên lĩnh vực du lịch.
Quản lý nhà nước về du lịch nhằm đưa du lịch phát triển theo định hướng chung của tiến trình phát triển của đất nước. Như vậy, các thành tố trong hoạt động quản lý nhà nước về du lịch gồm có: Chủ thể quản lý: Là các cơ quan đại diện của nhà nước hoặc được nhà nước trao quyền, ủy quyền, đây là các chủ thể duy nhất trong quản lý nhà nước Khách thể quản lý: Là các hoạt động, quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực du lịch Công cụ quản lý: Các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện quản lý ngành du lịch bằng hệ thống các qui định của pháp luật và các công cụ quản lý khác như: chính sách, chiến lược, kế hoạch phát triển du lịch…. Tóm lại có thể hiểu: “quản lý nhà nước về du lịch là quá trình nhà nước tác động vào lĩnh vực du lịch bằng các quy hoạch, kế hoạch phát triển và điều tiết hoạt động du lịch bằng các chính sách, các công cụ kinh tế nhằm bảo đảm khai thác được tối đa các tiềm năng, thế mạnh về du lịch, làm cho du lịch phát triển bền vững và đóng góp nhiều vào thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”. 9 Với tư cách là đối tượng quản lý: các hoạt động du lịch phải được tổ chức và vận động trên cơ sở các quy định của pháp luật và chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Với tư cách là công cụ để Nhà nước thực hiện sự quản lý: pháp luật, chính sách, quy hoạch, kế hoạch. phải được xây dựng trên cơ sở chính xác, đầy đủ, thống nhất, là những chuẩn mực để đối tượng quản lý dựa vào đó vận động, phát triển và để chủ thể quản lý thực hiện sự kiểm tra, giám sát đối tượng quản lý. Vai trò quản lý của nhà nước về du lịch Du lịch là một yếu tố cấu thành của nền kinh tế xã hội. Bên cạnh các qui luật chung, nó hình thành, vận động, phát triển theo những qui luật phát triển riêng của mình.
Chính vì vậy, để đảm bảo cho ngành du lịch phát triển ổn định, phát huy tối đa những lợi ích và hạn chế những mặt tiêu cực thì cần phải có sự quản lý của Nhà nước để tác động đến chúng nhằm thực hiện các mục tiêu đã định trước. Sự cần thiết đó được thể hiện ở các mặt sau: Du lịch đóng góp rất nhiều cho nền kinh tế của một đất nước, một địa phương như tăng thu ngân sách, tạo ra nguồn ngoại tệ lớn góp phần tăng trưởng kinh tế nhưng đồng thời nó cũng gây nên các tác động tiêu cực đối với môi trường tự nhiên, môi trường xã hội của đất nước hay địa phương ấy. Sự quản lý của Nhà nước sẽ định hướng cho các hoạt động du lịch phát triển theo hướng tích cực, hạn chế và xóa bỏ dần các tiêu cực. Du lịch là ngành kinh tế tổng hợp, du lịch có quan hệ chặt chẽ với các ngành khác như xây dựng, giao thông, thuế, tài chính…Mối quan hệ giữa chúng là mối quan hệ qua lại chặt chẽ, sự phát triển của du lịch thúc đẩy các ngành khác phát triển và ngược lại sự phát triển của các ngành khác góp phần không nhỏ để phát triển du lịch.
Do vậy, phải xác định phát triển du lịch là nhiệm vụ chung của các ngành, các cấp có liên quan, đồng thời có sự thống nhất cao và phối hợp chặt chẽ để phát huy một cách hiệu quả mối quan hệ giữa du lịch và các ngành khác. Như vậy, quản lý nhà nước giữ vai trò rất quan trọng trong phát triển du lịch.