đặt vấn đề ATGT là mục tiêu quan tâm hàng đầu; quy hoạch giao thông trong tương lai cần hạn chế số người sử dụng phương tiện giao thông cá nhân bằng cơ giới; khuyến khích người dân đi bộ, đi xe đạp, sử dụng phương tiện giao thông thân thiện với môi trường và giao thông công cộng; cần ưu tiên xây dựng các tuyến đường cho người đi bộ; để nâng cao ATGT đường bộ cần sử dụng kết hợp nhiều biện pháp khác nhau, cần tạo ra sự đồng thuận của các tổ chức, các bên có liên quan. Tuy nhiên, để đảm bảo ATGT đường bộ thì vấn đề quản lý hành lang ATĐB, tổ chức giao thông hợp lý chưa được đề cập đến. (3) Nghiên cứu của Andrea Broaddus, Todd Litman, Gopinath Menon trong đề tài “Transportation demand management” [79] đã trình bày kinh nghiệm của một số thành phố về quản lý nhu cầu giao thông, hạn chế nhu cầu sử dụng phương tiện giao thông cá nhân bằng cơ giới như: - Kiểm soát sự gia tăng sở hữu ô tô thông qua các loại thuế, phí, hạn ngạch sử dụng ô tô, thuế đường, phí nhiên liệu, phí đỗ xe, phí tắc đường; - Hạn chế phương tiện ở các tuyến phố hay bị tắc đường thông qua việc khuyến khích các doanh nghiệp giảm việc cung cấp bãi đỗ xe. (4) Bài viết “Managing urban traffic congestion” [83] cho rằng để giảm vấn đề ùn tắc giao thông (UTGT) cần kết hợp nhiều giải pháp khác nhau như: cải tạo hệ thống KCHT giao thông hiện có, xây dựng mới KCHT giao thông, cải tạo và phát triển giao thông công cộng, quản lý sử dụng phương tiện giao thông, phối hợp hoạt động của nhiều đơn vị.
Các nghiên cứu trên chủ yếu đưa ra phương hướng chung để giảm UTGT. Quản lý ATGT trên góc độ là một nội dung của QLKT KCHT GTĐB chưa được đề cập đến. Về quản lý phương thức thực hiện khai thác và bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Tại các nước phát triển, việc lựa chọn đơn vị QLKT và bảo trì KCHT GTĐB được thực hiện chủ yếu theo phương thức đấu thầu và sử dụng hợp đồng dựa theo chất lượng thực hiện (Performance Based Contract, PBC). Do đó, các nghiên cứu về hình thức hợp đồng này là rất đa dạng.
Hợp đồng PBC được áp dụng đầu tiên vào năm 1988 tại tại British Columbia (Canada). Sau đó trở thành một phần trong hợp đồng bảo trì đường bộ (BTĐB) tại Australia, Anh, New Zealand và ngày nay được áp dụng phổ biến trên toàn thế giới. (5) Nghiên cứu của World Bank với đề tài “Performance Based Contracts in the Road Sector: Towards Improved Efficiency in the Management of Maintenance and Rehabilitation Brazil’s Experience” [100] đã trình bày kinh nghiệm của Brazil trong quản lý BTĐB. Trong bối cảnh cuối những năm 1990, kinh phí dành cho BTĐB rất hạn chế do Brazil đang gặp khủng hoảng tài chính.
Vì vậy, Brazil đã phải tiến hành các cải cách trong lĩnh vực BTĐB nhằm duy trì hoạt động của công trình đáp ứng nhu cầu phát triển KT-XH trong điều kiện thiếu vốn; thực hiện cam kết của Chính phủ đảm bảo chi tiêu trong giới hạn cho phép. Giải pháp được Brazil lựa chọn là giao cho các công ty tư nhân quản lý BTĐB, các nhà thầu được thanh toán phụ thuộc vào mức độ đáp ứng chất lượng của đường bộ theo cam kết. Thông qua đấu thầu, nhà thầu sẽ được giao quản lý, làm nhiệm vụ bảo trì tuyến đường trong một số năm nhất định, với cam kết duy trì tiêu chuẩn kỹ thuật của đường (độ nhám, độ bằng phẳng, vết nứt …), không thanh toán cho nhà thầu theo khối lượng công việc thực hiện. Sau khi Brazil thực hiện thành công cách làm này, đã có rất nhiều nước trên thế giới học tập làm theo.
(6) Nghiên cứu tổng hợp số 389 trong National Cooperative Highway Reseach Program (NCHRP Synthesis 389 [91]) đã đề xuất bảy bước cơ bản để triển khai hợp đồng QLKT và bảo trì KCHT GTĐB theo hình thức PBC: 1) Thành lập và huấn luyện một nhóm chuyên trách; 2) Thiết lập biện pháp đáp ứng mục tiêu đề ra; 3) Thiết lập chiến lược hợp tác và xác định các nhà thầu đủ điều kiện; 4) Thu thập dữ liệu điều tra, dự toán chi phí hợp đồng và nguồn vốn; 8 5) Chuẩn bị hồ sơ mời thầu (HSMT) bao gồm loại hợp đồng, tiêu chuẩn lựa chọn, phạm vi công việc, các biện pháp thực hiện, mục tiêu thực hiện, thời hạn hợp đồng, ưu đãi và tiêu chuẩn đánh giá chất lượng thực hiện; 6) Tuyển chọn nhà thầu; 7) Theo dõi, kiểm tra hiệu quả của nhà thầu và thanh toán cho nhà thầu tuân theo điều khoản hợp đồng. So với hình thức hợp đồng thông thường, hợp đồng PBC có những lợi thế đã được chỉ ra trong các nghiên cứu của World Bank [102], Liautaud [84], FHWA [99], Pakkala [95] đó là: tiết kiệm chi phí, duy trì được điều kiện làm việc bình thường của đường bộ, có nguồn tài chính ổn định dành cho việc bảo trì hàng năm, làm tăng sự hài lòng của người sử dụng đường.1: Mức tiết kiệm chi phí của hợp đồng PBC so với hợp đồng thông thường tại một số quốc gia TT Quốc gia Tỷ lệ tiết kiệm (%) 1 Na Uy 20÷40 2 Thụy Điển 30 3 Phần Lan 30 ÷ 35 4 Hà Lan 30 ÷ 40 5 Estonia 20 ÷ 40 6 Anh 10 7 Úc 10 ÷ 40 8 New Zealand 20 ÷ 30 9 Mỹ 10 ÷ 15 10 Canada 10 ÷ 20 Nguồn: [95] Áp dụng hợp đồng PBC trong QLKT và bảo trì KCHT GTĐB bên cạnh những lợi ích đem lại cũng có những trở ngại quyết định đến việc thành công của hợp đồng. Theo các nghiên cứu của Pakkala [96], Ribreau [93], Hill và cộng sự [92], Biniyam Regassa [81] các trở ngại đó là: - Thiếu sự hỗ trợ của Chính phủ (cơ quan lập pháp hoặc hành pháp); 9 - Kinh nghiệm thực hiện hợp đồng PBC chưa nhiều hoặc có suy nghĩ tiêu cực về lần áp dụng đầu tiên; - Những thách thức trong việc lập giá dự thầu của các nhà thầu; - Không đạt chất lượng theo yêu cầu trong những năm đầu tiên của một hợp đồng dài hạn; - Năng lực nhà thầu không đủ. Theo NCHRP [90], động lực chính mà cơ quan QLĐB thực hiện hợp đồng PBC là chuyển một phần đáng kể rủi ro cho nhà thầu.
Hợp đồng PBC có các loại rủi ro sau: - Chất lượng xây dựng kém, đến giai đoạn khai thác phải chỉnh sửa để đạt được mức độ phục vụ; - Thời tiết khắc nghiệt, các vấn đề môi trường không mong đợi; - Trường hợp khẩn cấp; - Thay đổi luật pháp và tăng trưởng giao thông bất ngờ; - Khó khăn trong việc thu thập các nguồn lực cần thiết để thực hiện công việc. Zietlow với nghiên cứu “Performance-based Management and Maintenance of Roads” [85] đã chỉ ra quản lý rủi ro trong hợp đồng PBC đóng một vai trò lớn hơn so với hợp đồng thông thường. Trong hợp đồng PBC những rủi ro đáng kể được chuyển từ cơ quan QLĐB tới các nhà thầu. Nói chung, hợp đồng càng dài thì nhà thầu càng phải chịu nhiều rủi ro.
Hợp đồng PBC trong QLKT và Tự thực Thuê nhà bảo trì đường bộ Hợp đồng chuyển hiện thầu nhượng dài hạn Ngắn hạn Trung hạn Dài hạn Rủi ro đối với nhà thầu tăng Rủi ro đối với cơ quan QLĐB giảm Hình 1.1: Chia sẻ rủi ro giữa cơ quan QLĐB và nhà thầu Nguồn: [85] Hợp đồng PBC là loại hợp đồng dựa trên chất lượng thực hiện đầu ra của công việc. Do đó, để có cơ sở đánh giá, nghiệm thu các công tác QLKT và bảo trì đường bộ trong hợp đồng PBC, Ngân hàng thế giới đã nghiên cứu đưa ra bộ tiêu chí đánh giá chất lượng QLKT và BTĐB dựa trên chất lượng thực hiện [103]. Các tiêu chí 10 đánh giá chất lượng thực hiện gồm: đánh giá chất lượng mặt đường (có rải mặt và không rải mặt), lề đường, rãnh thoát nước, cầu, cống, cây cỏ, hệ thống báo hiệu đường bộ và ATGT… Mỗi tiêu chí lại được đánh giá bằng các chỉ số cụ thể (ví dụ mặt đường được đánh giá bằng số ổ gà, độ bằng phẳng, độ nhám, chiều sâu lún vệt bánh xe…), chất lượng dịch vụ (tùy theo lưu lượng xe); phương pháp đo đạc (bằng mắt hay bằng máy móc thiết bị) và thời gian sửa chữa, khắc phục. Nhìn chung các nghiên cứu về hình thức hợp đồng PBC trong QLKT và bảo trì KCHT GTĐB khá đa dạng, những nghiên cứu này được thực hiện ở một số quốc gia có điều kiện KT-XH nhất định.
Do đó, nếu triển khai áp dụng ở một quốc gia khác không thể áp dụng một cách cứng nhắc mà cần phải xem xét cụ thể cho phù hợp với điều kiện thực tế. Về quản lý vốn khai thác và bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Các nghiên cứu đều chỉ ra rằng, nếu chỉ huy động vốn từ nguồn lực Nhà nước thì không đủ để xây dựng và bảo trì mạng lưới đường bộ, cần hướng tới việc đa dạng hóa nguồn vốn, hướng về khu vực tư nhân và thị trường vốn quốc tế, cũng như đa dạng các hình thức huy động vốn, đặc biệt là hình thức hợp tác công - tư. (8) Tác giả Cesar Queiroz với bài báo “Launching Public Private Partnerships for Highways in Transition Economies” [82] đã nhấn mạnh hợp tác công - tư không chỉ thích hợp với dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) mới, mở rộng, cải tạo, mà còn phù hợp với các dự án BTĐB, với chương trình nhượng quyền bảo trì, thu phí để huy động vốn phục vụ cho hoạt động khai thác công trình. Bên cạnh nhượng quyền bảo trì, thu phí thì cho thuê quyền khai thác cũng là một kênh để huy động vốn cho QLKT và bảo trì KCHT GTĐB nhưng không được đề cập trong nghiên cứu này.
(9) Bài viết của Antonio Postigo“Financing road infrastructure in China and India: current trends and future options” [80] đã phân tích những điểm mạnh và hạn chế của các chính sách về tài chính cho GTĐB ở Trung Quốc và Ấn Độ. Trong đó, nguồn vốn cho BTĐB chủ yếu từ ngân sách Nhà nước (NSNN), từ thuế mua xe, thuế nhiên liệu và phí đường bộ. Với chính sách hiện hành, vốn cho xây dựng, nâng cấp, mở rộng và BTĐB không đáp ứng đủ nhu cầu. Tác giả cho rằng phải mở rộng không gian tài khóa cho các Chính phủ, củng cố thị trường tài chính trong nước và 11 tăng cơ hội cho khu vực tư nhân mới có thể huy động đủ vốn cho phát triển GTĐB nói chung, trong đó có công tác bảo trì.
Đây là xu thế huy động vốn trong tương lai, có giá trị không chỉ với hai quốc gia trên mà còn cho các quốc gia đang phát triển khác.