CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Các khái niệm cơ bản về ngân sách nhà nước, chi ngân sách nhà nước và chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp tỉnh 1. Ngân sách nhà nước a) Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế, gắn với sự phát triển của nền sản xuất hàng hoá, đồng thời NSNN cũng là một phạm trù lịch sử, gắn liền với sự ra đời và phát triển của nhà nước. Trong hệ thống tài chính, NSNN là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình.
Mặt khác nó còn là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội. Cho đến nay, thuật ngữ NSNN được phổ biến rộng rãi ở mọi quốc gia, tuy nhiên chưa có một khái niệm thống nhất về NSNN. Hiện nay có hai quan niệm phổ biến về NSNN là: “NSNN là bản dự toán thu – chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian xác định, thường là một năm.” “NSNN là quỹ tiền tệ của nhà nước.” Ở Việt Nam, theo Điều 4 Luật NSNN 2015 (số 83/2015/QH 13 do Quốc hội thông qua ngày 25/6/2015), “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định để bảo đảm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước”. Các quan điểm trên không có sự khác nhau nhiều, chúng đều thể hiện nội hàm của khái niệm NSNN trên các góc độ khác nhau nhưng chưa đầy đủ do chỉ mô tả hình thức biểu hiện bên ngoài mà chưa phản ánh được nội dung kinh tế bên trong của NSNN.
Do vậy, cần xem xét NSNN một cách tổng thể trên các phương diện. Xét về mặt hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi do Chính phủ lập ra, trình Quốc hội và giao cho Chính phủ thực hiện. Xét về mặt nội dung: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định lượng. Luan van 10 Xét trong tổng thể một hệ thống tài chính thống nhất: NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia.
Xét về các nội dung kinh tế chưa đựng trong hoạt động của NSNN: các khoản thu – luồng nhập quỹ NSNN, các khoản chi – nguồn xuất quỹ NSNN là quá trình hình thành và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước. Trong quá trình đó xuất hiện hàng loạt các quan hệ tài chính giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể phân phối trong quá trình phân phối nguồn lực tài chính của một quốc gia. Từ những phân tích trên có thể đưa ra khái niệm NSNN như sau: NSNN là một khâu của hệ thống tài chính quốc gia, nó phản ánh các quan hệ kinh tế trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ kinh tế - xã hội của Nhà nước trong thời kỳ nhất định. Đặc điểm của ngân sách nhà nước NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội nên có những đặc điểm chính sau: Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định.
Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định đến các khoản thu – chi của NSNN và hoạt động thu – chi này nhằm mục tiêu giúp Nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các tổ chức kinh tế - xã hội, các tầng lớp dân cư. Thứ ba, NSNN là một bản dự toán thu chi. Thu, chi NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ.
Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo. Chính sách nào mà không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện. Chính vì như vậy mà, việc thông qua Luan van 11 NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nước. Thứ tư, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia.
Tài chính nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Tài chính nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế. Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Thứ năm, đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp.
Trong thời kỳ phong kiến, mô hình ngân sách sơ khai và tuỳ tiện, lẫn lộn giữa ngân khố của Nhà vua với ngân sách của Nhà nước phong kiến. Hoạt động thu – chi lúc này mang tính cống nạp – ban phát giữa Nhà vua và các tầng lớp dân cư, quan lại, thương nhân, thợ thuyền và các nước chư hầu (nếu có). Quyền quyết định các khoản thu – chi của ngân sách chủ yếu là do người đứng đầu một nước (nhà vua) quyết định. Trong thời kỳ hiện nay (Nhà nước TBCN hoặc Nhà nước XHCN), ngân sách được dự toán, được thảo luận và phê chuẩn bởi cơ quan pháp quyền, quyền quyết định là của toàn dân được thực hiện thông qua Quốc hội.
NSNN được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu - chi, được kiểm soát bởi hệ thống thể chế, báo chí và nhân dân. c) Vai trò của ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước đóng một vai trò vô cùng quan trọng đối với sự phát triển của đất nước. Trong quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc gia NSNN có các vai trò như sau: Vai trò huy động các nguồn Tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Vai trò này xuất phát từ bản chất kinh tế của Ngân sách nhà nước, để đảm bảo cho hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội đòi hỏi phải có những nguồn tài chính nhất định.
Những nguồn tài chính này được hình thành từ các khoản thu thuế và các khoản thu ngoài thuế. Đây là vai trò lịch sử của Ngân sách nhà nước mà trong bất kỳ chế độ xã hội nào, cơ chế kinh tế nào ngân sách nhà nước đều phải thực hiện. Luan van 12 Ngân sách Nhà nước là công cụ điều tiết thị trường, thực hiện bình ổn giá cả và chống lạm phát thông qua công cụ thuế và các khoản chi từ ngân sách nhà nước dưới các hình thức tài trợ vốn, trợ giá và sử dụng các quỹ dự trữ hàng hoá và dự trữ tài chính. Đồng thời, trong quá trình điều tiết thị trường ngân sách nhà nước còn tác động đến thị trường tiền tệ và thị trường vốn thông qua việc sử dụng các công cụ tài chính như: phát hành trái phiếu chính phủ, thu hút viện trợ nước ngoài, tham gia mua bán chứng khoán trên thị trường vốn… qua đó góp phần kiểm soát lạm phát.
Ngân sách Nhà nước là công cụ định hướng phát triển sản xuất. Để định hướng và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhà nước sử dụng công cụ thuế và chi ngân sách. Bằng công cụ thuế một mặt tạo nguồn thu cho ngân sách, mặt khác nhà nước sử dụng thuế với các loại thuế, các mức thuế suất khác nhau sẽ góp phần kích thích sản xuất phát triển và hướng dẫn các nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư vào những vùng những lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế theo hướng đã định. Đồng thời, với các khoản chi phát triển kinh tế, đầu tư vào cơ sở hạ tầng, vào các ngành kinh tế mũi nhọn… nhà nước có thể tạo điều kiện và hướng dẫn các nguồn vốn đầu tư của xã hội vào những vùng, lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý.
Ngân sách Nhà nước là công cụ điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư. Nền kinh tế thị trường với những khuyết tật của nó sẽ dẫn đến sự phân hoá giàu nghèo giữa các tầng lớp dân cư, nhà nước phải có một chính sách phân phối lại thu nhập hợp lý nhằm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập trong dân cư. Ngân sách nhà nước là công cụ tài chính hữu hiệu được nhà nước sử dụng để điều tiết thu nhập, với các sắc thuế như thuế thu nhập luỹ tiến, thuế tiêu thụ đặc biệt … một mặt tạo nguồn thu cho ngân sách mặt khác lại điều tiết một phần thu nhập của tầng lớp dân cư có thu nhập cao. Bên cạnh công cụ thuế, với các khoản chi của ngân sách nhà nước như chi trợ cấp, chi phúc lợi cho các chương trình phát triển xã hội: phòng chống dịch bệnh, phổ cập giáo dục tiểu học, dân số và kế hoạch hoá gia đình… là nguồn bổ sung thu nhập cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp.
Luan van 13 Các vai trò trên của Ngân sách nhà nước cho thấy tính chất quan trọng của Ngân sách nhà nước, với các công cụ của nó có thể quản lý toàn diện và có hiệu quả đối với toàn bộ nền kinh tế. Chi ngân sách nhà nước a) Khái niệm chi ngân sách nhà nước Chi NSNN là một phạm trù kinh tế tồn tại khách quan gắn liền với sự tồn tại của nhà nước. Chi NSNN là việc nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm điều kiện vật chất để duy trì sự hoạt động và thực hiện các chức năng đáp ứng nhu cầu đời sống kinh tế xã hội dựa trên các nguyên tắc nhất định. Theo Khoản 2 Điều 5 Luật NSNN 2015 quy định rõ: “Chi NSNN bao gồm các khoản chi đầu tư phát triển, dự trữ quốc gia, chi thường xuyên, chi trả nợ lãi, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”.