Chương 1 TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1. Nhận thức chung về đồng quản lý 1. Khái niệm về đồng quản lý Trong xu thế phát triển của nền kinh tế song hành với nó là sự cạn kiệt nguồn tài nguyên thiên nhiên nói chung và tài nguyên rừng nói riêng. Vấn đề đặt ra cho mỗi quốc gia là nghiên cứu tìm ra giải pháp quản lý sử dụng tài nguyên thiên nhiên một cách bền vững.
Những năm gần đây, nhiều tác giả đã đưa ra hàng loạt các giải pháp về quản lý trong đó có sự hợp tác giữa các bên tham gia. Đây là vấn đề rất quan trọng đối với sự thành công của việc quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên, trong đó quan tâm nhất là việc giải quyết ổn thỏa lợi ích của người dân nơi có rừng hài hoà với mục tiêu chung của quốc gia. Vấn đề này còn khá mới mẻ đối với nước ta. Thuật ngữ "đồng quản lý" được sử dụng để mô tả sự bố trí, sắp xếp chính thức hoặc không chính thức giữa chính phủ, thành phần tư nhân hoặc tầng lớp dân cư liên quan đến việc quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên.
Sự thịnh hành của hình thức quản lý này đã tăng lên đáng kể trong 20 năm qua, có thể tìm thấy rất nhiều ví dụ ở các nước đang phát triển nơi mà tình trạng đói nghèo và sự suy thoái nguồn tài nguyên thiên nhiên đang dẫn dắt xã hội và quốc gia đó vào việc thực hiện hình thức đồng quản lý. Đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên là bước ngoặt mới về quản lý tài nguyên, đó là một quy trình mang tính chính trị và trên thế giới đã có nhiều nghiên cứu đưa ra khái niệm này. Theo Rao và Geisler, 1990 [50] đồng quản lý là sự chia sẻ việc ra quyết định giữa những người sử dụng tài nguyên địa phương với các nhà quản lý tài nguyên về chính sách sử dụng các vùng bảo vệ. Các đối tác cần hướng tới mối quan tâm chung là bảo tồn thiên nhiên để trở thành “đồng minh tự nguyện”.
5 Đồng quản lý là một quá trình hợp tác giữa các cộng động địa phương với các tổ chức nhà nước trong việc sử dụng và quản lý tài nguyên thiên nhiên hoặc các tài sản khác. Các bên liên quan, nhà nước hay tư nhân, cùng nhau thông qua một hiệp thương xác định sự đóng góp của mỗi đối tác và kết quả là cùng nhau ký một hiệp ước phù hợp mà các đối tác đều chấp nhận được (Wild và Mutebi, 1996) [54]. Đồng quản lý cũng đã được hai nhà khoa học Andrew W. Ingle và các tác giả (1999) [39] quan tâm nghiên cứu.
Các tác giả cho rằng đồng quản lý được coi như sự sắp xếp quản lý được thương lượng bởi nhiều bên liên quan, dựa trên cơ sở thiết lập quyền và quyền lợi, hoặc quyền hưởng lợi được nhà nước công nhận và hầu hết những người sử dụng tài nguyên chấp nhận được. Quá trình đó được thể hiện trong việc chia sẻ quyền ra quyết định và kiểm soát việc sử dụng tài nguyên. Đồng quản lý các VQG là tìm kiếm sự hợp tác, trong đó các bên liên quan cùng nhau thoả thuận chia sẻ chức năng quản lý, quyền và nghĩa vụ trên một vùng lãnh thổ hoặc một khu vực tài nguyên dưới tình trạng bảo vệ. Khái niệm này do Borrini - Feyerabend đưa ra năm 1996 [43].
Đến năm 2000 [44], tác giả lại đưa ra khái niệm chung “đồng quản lý như là một dạng hợp tác, trong đó hai hoặc nhiều đối tác xã hội hiệp thương với nhau xác định và thống nhất việc chia sẻ chức năng quản lý, quyền và trách nhiệm về một vùng, một lãnh thổ hoặc nguồn tài nguyên thiên nhiên được xác định”. Tác giả giải thích thêm đối với mục tiêu về văn hoá, chính trị nhằm tìm kiếm sự “công bằng” trong quản lý và sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên. Tác giả đưa ra thuật ngữ tiếp cận “số đông” trong quản lý tài nguyên, kết hợp giữa nhiều đối tác có vai trò khác nhau nhằm mục tiêu chung là bảo tồn thiên nhiên, phát triển bền vững và chia sẻ công bằng quyền lợi liên quan đến tài nguyên. 6 Trên cơ sở các khái niệm và định nghĩa đã nêu trên, căn cứ vào điều kiện cụ thể ở Việt Nam cho một khu bảo tồn thiên nhiên có thể đi đến khái niệm chung mang tính chất tương đối về đồng quản lý tài nguyên rừng trong luận văn này như sau: “Đồng quản lý là việc sắp xếp lại quyền và trách nhiệm giữa các bên tham gia trong quản lý tài nguyên rừng.
Hoạt động sắp xếp này liên quan đến việc chuyển từ hình thức đưa ra quyết định từ trên xuống dưới và thiếu sự phối kết hợp giữa người bản địa với việc quản lý nguồn tài nguyên của Nhà nước sang hình thức đưa ra quyết định có sự chia sẻ, hợp tác và thoả thuận của các bên liên quan trong bảo tồn tài nguyên thiên nhiên”. Khái niệm vùng đệm, quản lý vùng đệm Cho đến nay ở nước ta vẫn chưa có sự thống nhất về vùng đệm, nhất là về nhiệm vụ, quy hoạch và cách quản lý. Tuy nhiên chúng ta có thể nêu ra một định nghĩa về vùng đệm như sau: Vùng đệm là những vùng được xác định ranh giới rõ ràng, có hoặc không có rừng, nằm ngoài ranh giới của khu bảo tồn và được quản lý để nâng cao việc bảo tồn của khu bảo tồn và của chính vùng đệm, đồng thời mang lại lợi ích cho nhân dân sống quanh khu bảo tồn, Gilmour, D.A và Nguyễn Văn Sản, 1999 [21]. Còn theo các văn bản pháp quy được công bố thì vùng đệm được định nghĩa như sau: Theo công văn số 1568/LN-KL của Bộ lâm nghiệp (nay là Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn - NN&PTNT) ngày 13/9/1993, vùng đệm là một vùng "nằm ở rìa khu bảo tồn, bao quanh toàn bộ các phần của khu bảo tồn.
Vùng đệm không thuộc khu bảo tồn và không chịu sự quản lý của Ban quản lý khu bảo tồn”. Theo Quy chế quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất là rừng tự nhiên ban hành theo Quyết định số 08/2001/QĐ- TTg ngày 11/01/2001 thì “Vùng đệm là vùng rừng, vùng đất hoặc vùng đất có mặt nước nằm sát ranh 7 giới của các VQG và Khu bảo tồn thiên nhiên; có tác động ngăn chặn hoặc giảm nhẹ sự xâm phạm khu rừng đặc dụng. Mọi hoạt động trong vùng đệm phải nhằm mục đích hỗ trợ cho công tác bảo tồn, quản lý và bảo vệ khu rừng đặc dụng; hạn chế di dân từ bên ngoài vào vùng đệm; cấm săn bắt, bẫy các loài động vật và chặt phá các loài thực vật hoang dã là đối tượng bảo vệ”. Theo Quyết định số 186/2006/QĐ - TTg ngày 14/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành quy chế quản lý rừng thì “Vùng đệm là vùng rừng, vùng đất hoặc vùng đất có mặt nước nằm liền kề với VQG và Khu bảo tồn thiên nhiên; bao gồm toàn bộ hoặc một phần các xã, phường, thị trấn nằm sát ranh giới với VQG và Khu bảo tồn thiên nhiên.Vùng đệm được xác lập nhằm ngăn chặn, giảm nhẹ sự xâm hại của con người tới VQG và Khu bảo tồn thiên nhiên.
VQG và Khu bảo tồn thiên nhiên phải xây dựng vùng đệm cho khu rừng. Ban quản lý khu rừng đặc dụng tổ chức cho cộng đồng dân cư vùng đệm tham gia các hoạt động bảo vệ, bảo tồn, sử dụng hợp lý lâm sản và các tài nguyên tự nhiên, các dịch vụ du lịch sinh thái để góp phần nâng cao thu nhập gắn sinh kế của người dân với các hoạt động của khu rừng đặc dụng. Cơ quan chính quyền Nhà nước trên địa bàn vùng đệm lập dự án đầu tư phát triển sản xuất và cơ sở hạ tầng nông thôn để ổn định cuộc sống cho cộng đồng dân cư, đồng thời thiết lập quy chế trách nhiệm của cộng đồng dân cư và từng hộ gia đình trong việc bảo vệ và bảo tồn khu rừng đặc dụng. Diện tích vùng đệm không tính vào diện tích của khu rừng đặc dụng.
Trong luật Đa dạng sinh học năm 2008 thì nêu ra định nghĩa: Vùng đệm là vùng bao quanh, tiếp giáp khu bảo tồn, có tác dụng ngăn chặn, giảm nhẹ tác động tiêu cực từ bên ngoài đối với khu bảo tồn. Các định nghĩa trên đều có một ý chung đó là vùng đệm phải là vùng đất (hoặc mặt nước) xung quanh các khu bảo tồn thiên nhiên và có chức năng chính là giảm nhẹ tác động từ các hoạt động bên ngoài đến khu bảo tồn. 8 Quản lý vùng đệm được nhìn nhận như là một hành động can thiệp dài hạn nhằm đạt được tính bền vững về sinh thái, xã hội, tổ chức kinh tế. Để phát huy vai trò của vùng đệm đối với bảo tồn và phát triển, trước hết cần phải giải quyết những vấn đề sau: - Phải có quy hoạch vùng lõi và vùng đệm rõ ràng, có mốc giới kiên cố.
- Xác định cơ chế chia sẻ lợi ích có hiệu quả. Người dân được hưởng lợi gì từ Khu bảo tồn thiên nhiên, hoặc Vườn quốc gia. - Xác định rõ ràng mục tiêu phát triển vùng đệm và có các dự án để thực hiện mục tiêu đó. - Phối hợp tốt các chương trình, các dự án của các cấp, các ngành khác nhau trên cùng 1 địa bàn.
- Xây dựng cơ chế phối hợp cùng tham gia giữa các bên liên quan. Trong các vấn đề trên thì sự tham gia và hỗ trợ của người dân địa phương là hết sức quan trọng. Các mục tiêu của dự án phải phù hợp với nguyện vọng của người dân. Người dân phải thực sự làm chủ trong vùng đệm về tài nguyên, về công việc, về quyền lợi.
Chỉ khi họ trở thành người chủ đích thực thì họ sẽ có trách nhiệm với chính nơi mà họ đang sinh sống. Vùng đệm có vai trò hết sức quan trọng đối với bảo tồn và phát triển, song việc quản lý vùng đệm gặp nhiều khó khăn và thách thức, đòi hỏi phải có nhiều biện pháp tổng hợp về pháp lý, kinh tế, kỹ thuật, xã hội, tuyên truyền và phải huy động nỗ lực của nhiều ngành, nhiều cấp khác nhau lâu dài và liên tục. Các bên liên quan trong quản lý vùng đệm và Vườn quốc gia cần phát huy vai trò và trách nhiệm của mình đối với bảo tồn và phát triển.