Tổng quan nghiên cứu

Quy mô chi ngân sách nhà nước tại Việt Nam trong giai đoạn 2010 - 2019 đã có bước tăng trưởng vượt bậc, tăng gần 3 lần từ mức 648.833 tỷ đồng năm 2010 lên trên 1.526.000 tỷ đồng vào năm 2019. Tỷ lệ tổng chi ngân sách nhà nước so với tổng sản phẩm quốc nội duy trì ở mức cao, dao động từ bình quân 30% giai đoạn 2010 - 2014 xuống khoảng 28% giai đoạn 2015 - 2019. Tỷ lệ này khẳng định vai trò chủ đạo của Nhà nước trong việc điều tiết kinh tế vĩ mô, đầu tư kết cấu hạ tầng then chốt và bảo đảm an sinh xã hội.

Tuy nhiên, công tác quản lý tài khóa thời gian qua bộc lộ những thách thức lớn khi nhu cầu chi tiêu công gia tăng vượt quá khả năng huy động nguồn lực, khiến tốc độ tăng thu ngân sách không theo kịp tốc độ tăng chi. Khoảng cách chênh lệch tốc độ tăng trưởng giữa chi và thu nới rộng từ 2,8% năm 2011 lên tới 5,1% năm 2018. Bội chi ngân sách luôn duy trì ở mức cao trên 5% GDP giai đoạn 2010 - 2016, đỉnh điểm đạt 6,6% GDP vào năm 2013. Đồng thời, cơ cấu chi nội bộ còn mất cân đối nghiêm trọng khi chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo trên 60% tổng chi, làm suy giảm nguồn lực dành cho chi đầu tư phát triển và gia tăng áp lực trả nợ công.

Nghiên cứu tập trung giải quyết mục tiêu hệ thống hóa cơ sở lý luận về chi và cơ cấu chi ngân sách, đánh giá toàn diện thực trạng dịch chuyển cơ cấu chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2010 - 2019, từ đó xác lập hệ thống giải pháp tái cơ cấu chi ngân sách giai đoạn 2021 - 2025. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện qua việc cung cấp luận cứ định lượng giúp cơ quan quản lý điều chỉnh chính sách tài khóa, hướng tới mục tiêu giảm tỷ trọng chi thường xuyên xuống dưới 64%, duy trì tỷ trọng chi đầu tư phát triển ở mức 25% - 26% và kiểm soát bội chi ngân sách dưới ngưỡng an toàn 3% GDP.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết tài chính công hiện đại và lý thuyết phân bổ hàng hóa công cộng của Paul Samuelson và Richard Musgrave. Khung lý thuyết này khẳng định vai trò can thiệp của Nhà nước vào các lĩnh vực thị trường thất bại nhằm cung cấp hạ tầng kinh tế kỹ thuật và dịch vụ công thiết yếu. Đồng thời, nghiên cứu tích hợp nguyên tắc kỷ luật tài chính tổng thể và Hệ thống Thống kê Tài chính Chính phủ 2001 do Quỹ Tiền tệ Quốc tế ban hành cùng các quy chuẩn của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 và Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

Hệ thống nghiên cứu làm sáng tỏ bốn khái niệm cốt lõi:

  1. Chi ngân sách nhà nước: Quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính công đã tập trung vào quỹ tiền tệ quốc gia nhằm vận hành bộ máy công quyền và thực hiện các chức năng phát triển kinh tế - xã hội.
  2. Cơ cấu chi ngân sách nhà nước: Mối tương quan tỷ lệ và cách thức sắp xếp thứ tự ưu tiên giữa các khoản mục chi trong tổng thể ngân sách, bao gồm chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ và viện trợ.
  3. Kỷ luật tài khóa trung hạn: Cơ chế lập kế hoạch tài chính - ngân sách từ 3 đến 5 năm nhằm bảo đảm sự đồng bộ giữa chính sách chi tiêu và nguồn thu có thể huy động.
  4. Bội chi ngân sách nhà nước: Mức chênh lệch khi tổng chi vượt quá tổng thu từ thuế, phí và lệ phí trong một năm tài khóa, đòi hỏi phải bù đắp thông qua các khoản vay nợ trong và ngoài nước.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chính thống, được thu thập liên tục trong chuỗi thời gian 10 năm từ năm 2010 đến năm 2019 từ các báo cáo quyết toán của Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kê, Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ dữ liệu quyết toán ngân sách nhà nước của 10 chu kỳ tài khóa hàng năm và 2 kỳ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm (2011 - 2015 và 2016 - 2020).

Phương pháp chọn mẫu toàn bộ được áp dụng đối với các số liệu ngân sách quốc gia đã được Quốc hội phê chuẩn, bảo đảm tính đại diện tuyệt đối và độ tin cậy tối đa cho toàn bộ nền kinh tế Việt Nam. Nghiên cứu kết hợp các phương pháp phân tích cơ cấu tỷ trọng, phân tích biến động theo chuỗi thời gian và so sánh quốc tế chuẩn mực. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm nhận diện chính xác sự biến chuyển định tính và định lượng của dòng vốn công, loại bỏ các biến động chu kỳ ngắn hạn và phản ánh trung thực hiệu lực của các văn bản pháp luật tài khóa qua từng thời kỳ.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô chi thường xuyên tăng nhanh và chiếm tỷ trọng áp đảo trong tổng chi ngân sách nhà nước. Chi thường xuyên tăng từ mức bình quân 574.893 tỷ đồng mỗi năm giai đoạn 2010 - 2014 lên mức 856.595 tỷ đồng mỗi năm giai đoạn 2015 - 2018, tương đương mức tăng xấp xỉ 150%. Về mặt cơ cấu, tỷ trọng chi thường xuyên có xu hướng tăng liên tục từ 58% năm 2010 lên 65% năm 2013, đạt mức đỉnh 66% vào các năm 2014 và 2017, trước khi giữ ở mức 65% năm 2018.

Thứ hai, chi đầu tư phát triển gia tăng về số tuyệt đối nhưng biến động mạnh về tỷ trọng tương đối. Khối lượng vốn chi đầu tư tăng khoảng 2,2 lần, từ 172.351 tỷ đồng năm 2010 lên 381.950 tỷ đồng năm 2018. Tỷ trọng chi đầu tư trong tổng chi ngân sách giảm dần từ mức 28% năm 2010 xuống đáy 23% trong các năm 2014 và 2016, sau đó phục hồi lên 28% năm 2017 và 27% năm 2018. Điểm nổi bật là chi đầu tư xây dựng cơ bản luôn chiếm tỷ trọng áp đảo, bình quân đạt 95% tổng chi đầu tư phát triển cả giai đoạn (năm 2015 đạt 92%, năm 2017 đạt đỉnh 99%), trong đó dành tới 74,1% để phục vụ các dự án hạ tầng kinh tế - xã hội trọng điểm. Vốn đầu tư công đóng góp 29,1% vào tổng vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2011 - 2015.

Thứ ba, công tác kiểm soát bội chi và nghĩa vụ trả nợ đạt bước ngoặt rõ rệt từ năm 2017. Bội chi ngân sách theo quyết toán từng ở mức cao 5,50% GDP năm 2010 và 6,28% GDP năm 2015 đã giảm mạnh xuống còn 2,74% GDP năm 2017 và 2,80% GDP năm 2018. Khoản mục chi trả nợ và viện trợ duy trì tỷ trọng bình quân 13% giai đoạn 2010 - 2016 (đạt 175.784 tỷ đồng năm 2016) đã giảm xuống mức 7% trong các năm 2017 - 2018 (đạt 97.727 tỷ đồng năm 2017) nhờ áp dụng cách tính mới của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, loại trừ chi trả nợ gốc ra khỏi tổng chi cân đối.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi khiến chi thường xuyên neo ở mức cao xuất phát từ sự cồng kềnh của bộ máy hành chính nhà nước, số lượng đơn vị sự nghiệp công lập lớn và việc thực hiện các chính sách an sinh xã hội, điều chỉnh lương cơ sở định kỳ. Trong khi đó, việc chi đầu tư xây dựng cơ bản chiếm tới hơn 90% tổng chi đầu tư phát triển là tất yếu đối với một quốc gia đang phát triển có hệ thống hạ tầng kỹ thuật còn thiếu thốn, cần nguồn vốn mồi công để kích thích khu vực tư nhân và thu hút vốn FDI (đạt 38,02 tỷ USD năm 2019).

Khi so sánh với quốc tế, tỷ lệ chi tiêu chính phủ trên GDP của Việt Nam (dao động khoảng 28% - 30%) cao hơn đáng kể so với Ấn Độ (27%), Chile (25%), Mexico (24%), Trung Quốc (23%) và Indonesia (18%), tiệm cận mức của Hàn Quốc (30%) và Nam Phi (32%). Tuy nhiên, tỷ lệ chi đầu tư từ ngân sách trên GDP của Việt Nam duy trì quanh mức 9% giai đoạn 2010 - 2015, vượt trội so với Indonesia (3,3%), Hàn Quốc (4,2%) và Singapore (6,1%), nhưng thấp hơn Mông Cổ (13%).

Để tối ưu hóa việc phân tích, các phát hiện nghiên cứu nên được trực quan hóa thông qua biểu đồ cột chồng kết hợp đường xu hướng nhằm thể hiện cơ cấu ba cấu phần chi (chi thường xuyên, chi đầu tư, chi trả nợ) song song với bảng so sánh chỉ số bội chi trên GDP qua từng năm tài khóa.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, cơ cấu lại chi thường xuyên gắn liền với tinh giản biên chế và đẩy mạnh tự chủ tài chính đơn vị sự nghiệp công lập. Động từ hành động: Thực hiện sắp xếp lại tổ chức bộ máy, cắt giảm các khoản chi tiêu hành chính khánh tiết, hội thảo không cần thiết và chuyển đổi cơ chế cấp phát ngân sách sang đặt hàng dịch vụ công. Target metric: Giảm tỷ trọng chi thường xuyên xuống dưới mức 64% tổng chi ngân sách nhà nước vào năm 2025. Timeline: Giai đoạn 2021 - 2025. Chủ thể thực hiện: Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính và các địa phương trên cả nước.

Thứ hai, nâng cao hiệu quả phân bổ và giải ngân vốn đầu tư công trọng điểm. Động từ hành động: Tái cấu trúc danh mục đầu tư công, xóa bỏ triệt để tình trạng đầu tư dàn trải, tập trung vốn cho các công trình hạ tầng giao thông liên vùng, thích ứng biến đổi khí hậu và chuyển đổi số quốc gia. Target metric: Duy trì tỷ trọng chi đầu tư phát triển ở mức 25% - 26% tổng chi ngân sách, bảo đảm tốc độ tăng chi đầu tư cao hơn tốc độ tăng chi bình quân chung. Timeline: Thực hiện trong kế hoạch đầu tư công trung hạn 2021 - 2025. Chủ thể thực hiện: Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với các Bộ, ngành chuyên quản.

Thứ ba, tăng cường kỷ luật tài khóa và kiểm soát an toàn nợ công. Động từ hành động: Thiết lập hạn mức vay nợ chặt chẽ, kiểm soát trần nợ công và hạn chế phát hành trái phiếu đảo nợ ngắn hạn có chi phí vốn cao. Target metric: Giữ mức bội chi ngân sách nhà nước bình quân cả giai đoạn 2021 - 2025 ở mức dưới 3,7% GDP và khống chế nợ công dưới 60% GDP. Timeline: Giám sát thường niên từ năm 2021 đến 2025. Chủ thể thực hiện: Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.

Thứ tư, hoàn thiện thể chế phân cấp quản lý ngân sách giữa Trung ương và địa phương. Động từ hành động: Xác lập tỷ lệ điều tiết nguồn thu cố định và minh bạch hóa trách nhiệm chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, khắc phục tình trạng phân cấp phân tán. Target metric: Tăng tỷ lệ số địa phương có khả năng tự cân đối ngân sách và điều tiết về trung ương thêm 15% - 20%. Timeline: Hoàn thành rà soát và sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước trong giai đoạn 2021 - 2023. Chủ thể thực hiện: Quốc hội và Chính phủ.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách: Lãnh đạo và chuyên viên tại Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội có thể sử dụng luận văn làm tài liệu tham khảo thực tiễn để xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn 5 năm, hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền.

Nhóm chính quyền địa phương và đơn vị quản lý ngân sách: Lãnh đạo các Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư tại 63 tỉnh, thành phố có thể khai thác các tiêu chuẩn cơ cấu chi để tối ưu hóa dự toán ngân sách địa phương, nâng cao hiệu quả giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản và tiết kiệm chi tiêu thường xuyên.

Nhóm nghiên cứu, giảng viên và học viên sau đại học: Các nhà nghiên cứu và giảng viên chuyên ngành Kinh tế công, Tài chính - Ngân hàng có thể sử dụng công trình như một tài liệu học thuật giá trị, cung cấp chuỗi số liệu thực chứng 10 năm về tài khóa Việt Nam cùng phương pháp đánh giá định lượng chuyên sâu.

Nhóm chuyên gia phân tích kinh tế và tổ chức quốc tế: Các chuyên gia phân tích vĩ mô tại các quỹ đầu tư, ngân hàng thương mại và các định chế tài chính quốc tế như Ngân hàng Thế giới (World Bank) hay Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) có thể nắm bắt bức tranh toàn cảnh về rủi ro tài khóa và xu hướng phân bổ nguồn lực công của Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến tỷ trọng chi thường xuyên của Việt Nam duy trì trên 60% giai đoạn 2010 - 2018 là gì? Tỷ trọng chi thường xuyên tăng từ 58% năm 2010 lên 65% năm 2018 do quy mô bộ máy công quyền lớn, kinh phí nuôi dưỡng đơn vị sự nghiệp công lập cao và chính sách điều chỉnh lương cơ sở định kỳ. Đồng thời, Nhà nước phải mở rộng mạng lưới an sinh xã hội, giải quyết chính sách người có công và xử lý các vấn đề y tế, giáo dục thiết yếu.

Vì sao tỷ trọng chi trả nợ và viện trợ lại giảm mạnh từ 14% năm 2016 xuống 7% năm 2017? Sự sụt giảm này là do thay đổi căn bản trong phương pháp thống kê theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Kể từ năm tài khóa 2017, ngân sách chỉ hạch toán khoản chi trả lãi vay vào tổng chi cân đối ngân sách nhà nước, trong khi toàn bộ phần chi trả nợ gốc được hạch toán riêng vào nguồn chi trả nợ từ vay mới.

Tỷ lệ chi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước chiếm bao nhiêu phần trăm trong tổng đầu tư toàn xã hội? Trong giai đoạn 2011 - 2015, chi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước đóng góp tới 29,1% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Tỷ lệ chi đầu tư công so với GDP của Việt Nam luôn duy trì ở mức cao khoảng 9%, khẳng định vai trò đòn bẩy hạ tầng quan trọng nhằm thu hút nguồn vốn đầu tư tư nhân và FDI.

Quy định pháp lý hiện hành về tỷ lệ phân bổ ngân sách cho giáo dục và khoa học công nghệ là bao nhiêu? Theo Nghị quyết số 37/2004/NQ-QH11 của Quốc hội, chi cho giáo dục và đào tạo phải bảo đảm đạt tối thiểu 20% tổng chi ngân sách nhà nước. Đối với lĩnh vực khoa học và công nghệ, Luật Khoa học và Công nghệ quy định tỷ lệ phân bổ ngân sách nhà nước phải đạt tối thiểu 2% tổng chi hàng năm.

Kế hoạch tài chính trung hạn (MTEF) mang lại lợi ích gì cho việc tái cơ cấu chi ngân sách? Kế hoạch tài chính trung hạn ước tính khung nguồn lực tài khóa trong thời gian từ 3 đến 5 năm thay vì từng năm riêng lẻ. Cơ chế này giúp loại bỏ tình trạng bố trí vốn phân tán, dàn trải, bảo đảm nguồn vốn ổn định cho các dự án xây dựng hạ tầng trọng điểm và nâng cao kỷ luật tài khóa quốc gia.

Kết luận

  1. Luận văn đã hệ thống hóa hoàn chỉnh lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước và xác lập các tiêu chuẩn cơ cấu chi bền vững trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
  2. Công trình phản ánh thực trạng tài khóa giai đoạn 2010 - 2019 với sự mở rộng quy mô chi gấp gần 3 lần, đồng thời chỉ rõ sự bất cập khi chi thường xuyên chiếm tỷ trọng quá cao (65% năm 2018).
  3. Đánh giá chi tiết hiệu quả chi đầu tư phát triển khi chiếm 29,1% tổng vốn đầu tư xã hội và ghi nhận thành tựu kiểm soát bội chi ngân sách giảm mạnh từ 6,28% GDP năm 2015 xuống 2,74% GDP năm 2017.
  4. Đề xuất gói 4 nhóm giải pháp chiến lược khả thi cho giai đoạn 2021 - 2025 nhằm kéo giảm chi thường xuyên xuống dưới 64% và duy trì chi đầu tư phát triển ở mức 25% - 26%.
  5. Đóng góp khung tham chiếu khoa học quan trọng phục vụ tiến trình sửa đổi chính sách tài khóa và hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước trong tương lai.

Về lộ trình tiếp theo, các cơ quan chức năng cần nhanh chóng thể chế hóa các giải pháp tái cơ cấu vào kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2021 - 2025. Các nhà hoạch định chính sách, nhà nghiên cứu và học viên quan tâm hãy tải toàn văn luận văn thạc sĩ để khai thác trọn vẹn bộ số liệu phân tích tài khóa chuyên sâu và ứng dụng vào thực tiễn quản lý.