Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu
Trong hệ thống quản lý hành chính nhà nước, văn bản hành chính là phương tiện ghi chép và truyền đạt các quyết định quản lý, thông tin chỉ đạo điều hành từ hệ thống quản lý đến các đối tượng chịu sự quản lý và ngược lại. Hoạt động quản lý tại các cơ quan nhà nước hầu hết đều gắn liền với công tác soạn thảo và ban hành văn bản. Thực tế thực tập tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội cho thấy bên cạnh các kết quả đạt được, hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại cơ quan này còn bộc lộ một số hạn chế về thể thức, kỹ thuật trình bày, quy trình thẩm định và tiến độ ban hành, làm ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý hành chính.
Mục tiêu nghiên cứu của khóa luận được xác định cụ thể gồm:
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận liên quan đến kỹ năng soạn thảo và ban hành văn bản hành chính;
- Đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội;
- Xây dựng mẫu văn bản hành chính ban hành tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội.
Nhiệm vụ nghiên cứu được phân định thành 4 nội dung:
- Đưa ra các cơ sở lý luận và thực tiễn liên quan tới công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính;
- Đánh giá thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính, phân tích rõ ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội;
- Phân tích các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại đơn vị khảo sát;
- Xây dựng mẫu văn bản hành chính ban hành tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội.
- Đối tượng nghiên cứu: Hệ thống văn bản pháp lý liên quan tới văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính; thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội.
- Phạm vi nghiên cứu:
- Không gian: Các đơn vị, phòng ban thuộc Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội (trọng tâm là Văn phòng Bộ và Phòng Hành chính).
- Thời gian: Số liệu và thực tiễn hoạt động trong giai đoạn 10 năm từ năm 2007 đến năm 2017.
- Giả thuyết nghiên cứu: Khóa luận xác định 4 giả thuyết chính: (1) Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Bộ được tiến hành thường xuyên, đáp ứng cơ bản yêu cầu công việc; (2) Thực tế vẫn còn tồn tại các sai sót kỹ thuật và quy trình ảnh hưởng đến hoạt động điều hành chung; (3) Việc nghiên cứu các giải pháp hoàn thiện có vai trò then chốt đối với công tác tổ chức, quản lý hành chính của Bộ; (4) Việc chuẩn hóa mẫu văn bản sẽ giúp quy trình ban hành diễn ra nhanh chóng, chính xác và thống nhất.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp
Khóa luận xây dựng hệ thống cơ sở lý luận dựa trên các quy định pháp luật hiện hành và giáo trình chuyên ngành quản trị văn phòng, công tác văn thư:
- Hệ thống văn bản pháp lý nền tảng: Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP; Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 80/2015/QH13 ngày 22/6/2015; Nghị định số 123/2016/NĐ-CP và Nghị định số 14/2017/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội.
- Khung khái niệm và phân loại:
- Văn bản quản lý nhà nước: Gồm 03 loại: văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính, văn bản chuyên môn – kỹ thuật.
- Văn bản hành chính: Phân chia theo Nghị định số 110/2004/NĐ-CP thành 02 nhóm: Văn bản hành chính cá biệt (quyết định nâng lương, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật...) và Văn bản hành chính thông thường (thông báo, báo cáo, tờ trình, công văn, công điện, biên bản, chương trình, kế hoạch, giấy mời, giấy giới thiệu...).
- Chức năng của văn bản hành chính: Chức năng thông tin, chức năng quản lý, chức năng văn hóa – xã hội, chức năng thống kê và chức năng kinh tế.
- Hệ thống yêu cầu nghiệp vụ: Yêu cầu về thẩm quyền ban hành; yêu cầu về nội dung (tính mục đích, khoa học, đại chúng, công quyền, khả thi); yêu cầu về thể thức (09 thành phần cơ bản và các thành phần bổ sung); yêu cầu về văn phong (chính xác, phổ thông, khách quan phi cá nhân, trang trọng, khuôn mẫu); yêu cầu về ngôn ngữ và quy trình 4 bước chuẩn.
Phương pháp nghiên cứu được triển khai thực tế gồm:
- Phương pháp phân tích - tổng hợp lý thuyết: Phân tích các tài liệu, giáo trình của Đại học Luật Hà Nội, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội, Học viện Hành chính và hệ thống quy phạm pháp luật để xác lập khung lý thuyết.
- Phương pháp quan sát: Trực tiếp quan sát quy trình tiếp nhận, dự thảo, trình ký, kiểm tra thể thức và phát hành văn bản tại Phòng Hành chính thuộc Văn phòng Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội; kiểm tra các văn bản lưu trữ để nhận diện lỗi sai thực tế.
- Phương pháp điều tra khảo sát, thống kê: Phỏng vấn trực tiếp cán bộ, công chức, viên chức tham gia soạn thảo và xử lý văn bản; thống kê số lượng các loại văn bản ban hành từ cổng thông tin điện tử Molisa.vn và sổ đăng ký văn bản đi của cơ quan.
- Phương pháp sơ đồ hóa: Sơ đồ hóa cơ cấu tổ chức bộ máy, tổ chức Văn phòng Bộ, Phòng Hành chính và các bước trong quy trình luân chuyển văn bản.
Nội dung chính theo từng chương
Chương 1: Lý luận chung về công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính
Chương này tập trung làm rõ hệ thống khái niệm, vai trò, chức năng và các tiêu chuẩn nghiệp vụ đối với văn bản hành chính. Tác giả phân tích cấu trúc 09 thành phần thể thức bắt buộc theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV, bao gồm: Quốc hiệu và tiêu ngữ; Tên cơ quan, tổ chức ban hành; Số, ký hiệu; Địa danh và ngày tháng năm ban hành; Tên loại và trích yếu nội dung; Nội dung văn bản; Chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền; Dấu của cơ quan, tổ chức; Nơi nhận.
Chương 1 cũng mô tả quy trình soạn thảo và ban hành văn bản hành chính chung gồm 4 bước:
- Bước 1: Chuẩn bị (phân công soạn thảo, xác định mục đích, đối tượng, tên loại, thu thập thông tin);
- Bước 2: Lập đề cương, viết bản thảo (xây dựng đề cương, biên soạn nội dung, kiểm tra rà soát);
- Bước 3: Trình duyệt, ký văn bản (lập hồ sơ trình duyệt kèm tờ trình/phiếu trình, chuyển cấp có thẩm quyền phê duyệt và ký ban hành);
- Bước 4: Hoàn thiện thủ tục hành chính để ban hành văn bản (ghi số, ngày tháng, vào sổ văn bản đi, kiểm tra thể thức lần cuối, nhân bản, đóng dấu và chuyển phát).
Chương 2: Thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội
Nội dung chương trình bày bối cảnh tổ chức của Bộ (thành lập ngày 16/02/1987 theo Quyết định số 782/HĐNN trên cơ sở hợp nhất Bộ Lao động và Bộ Thương binh và Xã hội; kế thừa chức năng của 07 cơ quan tiền thân). Bộ máy lãnh đạo thời điểm khảo sát gồm Bộ trưởng Đào Ngọc Dung và 03 Thứ trưởng: Nguyễn Trọng Đàm, Doãn Mậu Diệp, Đào Hồng Lan.
Về cơ sở quy định nội bộ, Bộ đã ban hành các văn bản quản lý nghiệp vụ như: Quyết định số 1860/QĐ-LĐTBXH ngày 11/12/2006 (quy chế làm việc, quy định thẩm quyền ký tại Điều 20); Quyết định số 437/QĐ-BLĐTBXH ngày 30/3/2007 (quy chế xây dựng văn bản quy phạm pháp luật); Quyết định số 1486/QĐ-LĐTBXH ngày 03/10/2013 (quy chế văn thư và lưu trữ); Thông tư số 03/2013/TT-BLĐTBXH ngày 19/02/2013 (bảo vệ bí mật nhà nước); Công văn số 1503/LĐTBXH-VP ngày 20/5/2005 (hướng dẫn sử dụng phiếu trình, tờ trình); Công văn số 3043/LĐTBXH-VP, Công văn số 1124/LĐTBXH-PC, Công văn số 1487/LĐTBXH-VP.
Về số lượng văn bản ban hành, trung bình mỗi năm Bộ phát hành từ 7.000 đến 8.000 văn bản các loại. Thống kê số lượng các loại văn bản hành chính chủ yếu trong giai đoạn 2007 – 2016 như sau:
| STT |
Tên loại văn bản |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
| 1 |
Công văn |
4.555 |
4.965 |
5.054 |
4.756 |
4.741 |
5.039 |
5.302 |
5.082 |
5.474 |
5.340 |
| 2 |
Quyết định |
1.859 |
1.870 |
1.921 |
1.809 |
1.778 |
1.945 |
2.081 |
1.786 |
1.951 |
1.840 |
| 3 |
Thông tư |
32 |
31 |
43 |
39 |
44 |
37 |
42 |
38 |
59 |
53 |
| 4 |
Tờ trình |
81 |
70 |
80 |
89 |
69 |
91 |
110 |
104 |
188 |
102 |
| 5 |
Báo cáo |
95 |
106 |
141 |
116 |
107 |
110 |
119 |
118 |
471 |
122 |
Ghi chú: Riêng năm 2016, về văn bản quy phạm pháp luật, Bộ trưởng đã ban hành 37 thông tư và 04 thông tư liên tịch.
Về cơ sở vật chất và thiết bị kỹ thuật phục vụ công tác văn bản tại Phòng Hành chính Bộ:
| STT |
Trang thiết bị |
Số lượng |
Đơn vị |
Tính năng |
| 1 |
Máy vi tính |
11 |
Chiếc |
Soạn thảo, tra tìm, quản lý văn bản, lưu trữ thông tin |
| 2 |
Máy in |
04 |
Chiếc |
In văn bản |
| 3 |
Máy Scan |
02 |
Chiếc |
Scan văn bản lên máy tính |
| 4 |
Máy photocopy |
03 |
Chiếc |
Sao chụp văn bản |
| 5 |
Máy fax |
02 |
Chiếc |
Nhận, gửi fax |
| 6 |
Máy hủy tài liệu |
01 |
Chiếc |
Hủy tài liệu |
Đánh giá thực trạng cho thấy các ưu điểm và hạn chế cụ thể:
- Ưu điểm: Hệ thống văn bản nội bộ được ban hành làm căn cứ nghiệp vụ; nội dung văn bản được chuẩn bị kỹ lưỡng, bảo đảm tính pháp lý; trang thiết bị phục vụ văn phòng được đầu tư hiện đại.
- Hạn chế và dẫn chứng cụ thể:
- Sai sót thể thức và kỹ thuật trình bày: Công văn số 20/VP đặt đường gạch ngang sai vị trí (nằm dưới tên cơ quan chủ quản thay vì đơn vị chủ trì); Thông báo số 5284/LĐTBXH-KHTC thiếu tên đơn vị chủ trì soạn thảo (Vụ Kế hoạch – Tài chính); Công văn số 14/BCH ngày 20/6/2016 của Ban Chỉ huy quân sự Bộ sai thể thức tên cơ quan chủ quản và sai chính tả ngày tháng ban hành; Công văn số 480b/VP-BQL có dấu chấm câu ở cuối trích yếu.
- Lỗi quản lý số văn bản và đóng dấu: Xuất hiện hiện tượng cấp trùng số (Công văn số 480b/VP-BQL), cấp nhảy số để giữ số "đẹp" dẫn đến thiếu số văn bản khi nộp lưu trữ cuối năm; Công văn số 356/LĐTBHX-VP đóng thiếu dấu giáp lai ở 02 trang cuối.
- Tiến độ xử lý: Việc áp dụng mô hình văn thư tập trung tại Phòng Hành chính gây tình trạng quá tải và làm chậm tiến độ ban hành các văn bản khẩn của các đơn vị nằm ngoài trụ sở chính của Bộ (Cục Việc làm, Cục Phòng chống tệ nạn xã hội, Trường Đại học Lao động Xã hội, Nhà Xuất bản Lao động xã hội...).
- Nguyên nhân hạn chế: Thiếu văn bản quy định chế tài xử lý sai phạm thể thức; cán bộ soạn thảo kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ, quỹ thời gian nghiên cứu văn bản hạn chế; nhiều đơn vị trực thuộc chưa bố trí văn thư chuyên trách; trình độ nghiệp vụ của một số công chức chưa qua đào tạo chuẩn trước khi tuyển dụng.
Chương 3: Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội
Khóa luận phân tích và đề xuất 3 nhóm giải pháp trọng tâm:
- Hoàn thiện thể chế:
- Đối với Nhà nước: Hoàn thiện các văn bản hướng dẫn thể thức, kỹ thuật soạn thảo; xây dựng quy định thống nhất về quy trình xây dựng văn bản hành chính trong toàn bộ hệ thống cơ quan nhà nước; xây dựng cơ chế giám sát độc lập, xử lý kỷ luật đối với các trường hợp ban hành sai thể thức hoặc trái thẩm quyền.
- Đối với Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội: Xây dựng và ban hành Quy chế soạn thảo, ban hành văn bản hành chính của Bộ; phân định rõ trách nhiệm của từng cá nhân, đơn vị trong từng khâu (đặc biệt là trách nhiệm ký nháy của Trưởng phòng soạn thảo và Chánh Văn phòng); quy định chế tài xử lý sai phạm; mẫu hóa các mẫu văn bản hành chính thông dụng.
- Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực:
- Nâng cao nhận thức và tập huấn nghiệp vụ văn bản cho đội ngũ lãnh đạo, quản lý.
- Tổ chức đào tạo tập trung từ 1 đến 2 lớp bồi dưỡng kỹ năng chuyên sâu do chuyên gia giảng dạy; cử cán bộ đi đào tạo trong và ngoài nước; nâng cao năng lực thẩm định của đội ngũ cán bộ Vụ Pháp chế.
- Chuẩn hóa tiêu chuẩn tuyển dụng cán bộ văn thư; xây dựng bảng mô tả công việc cụ thể và phân bổ định biên hợp lý, hạn chế bố trí cán bộ kiêm nhiệm.
- Tăng cường kiểm tra, đánh giá và bảo đảm điều kiện kỹ thuật:
- Tăng cường kiểm tra nghiệp vụ, định kỳ rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính thuộc lĩnh vực quản lý của Bộ.
- Tổ chức hội nghị sơ kết, tổng kết, thi đua khen thưởng trong công tác văn phòng; lập dự toán kinh phí dài hạn và hàng năm; đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý văn bản.
Kết quả và đóng góp
- Kết quả dữ liệu: Cung cấp bức tranh toàn diện về lưu lượng văn bản hành chính của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội trong 10 năm (2007 – 2016), với khối lượng trung bình từ 7.000 đến 8.000 văn bản/năm; thống kê chi tiết cơ sở vật chất kỹ thuật tại Phòng Hành chính Bộ năm 2017.
- Phát hiện thực tiễn: Khảo sát và chỉ ra các dạng sai phạm thực tế về thể thức (trình bày sai tiêu đề, trích yếu, địa danh), nghiệp vụ văn thư (nhảy số, trùng số, đóng thiếu dấu giáp lai) và các nút thắt chậm trễ phát sinh từ cơ chế văn thư tập trung đối với các đơn vị phân tán địa lý.
- Đóng góp của tác giả: Khóa luận là công trình nghiên cứu chuyên biệt, hệ thống hóa toàn diện về công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ở cấp Bộ ngành tổng hợp phức tạp; đề xuất hệ thống giải pháp gắn liền với hoàn thiện quy chế nội bộ và xây dựng hệ thống biểu mẫu chuẩn hóa cho Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội.
Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp
- Hạn chế: Phạm vi khảo sát thực tế tập trung chủ yếu tại cơ quan Bộ (Văn phòng Bộ và Phòng Hành chính) trong mốc thời gian 2007 – 2017; chưa tiến hành khảo sát định lượng độc lập tại toàn bộ các Cục, Viện, Trường, doanh nghiệp trực thuộc phân tán ngoài khuôn viên trụ sở chính của Bộ.
- Hướng nghiên cứu tiếp: Nghiên cứu đánh giá hiệu quả khi triển khai các quy định mới về công tác văn thư; khảo sát việc ứng dụng văn bản điện tử, chữ ký số và hệ thống quản lý văn bản điều hành liên thông toàn ngành Lao động – Thương binh và Xã hội.
Giá trị tham khảo
- Đối tượng tham khảo: Sinh viên chuyên ngành Quản trị văn phòng, Văn thư – Lưu trữ, Quản lý nhà nước, Luật học; cán bộ làm công tác văn phòng, văn thư, hành chính tại các cơ quan bộ, ngành và các tổ chức hành chính nhà nước.
- Nội dung có giá trị tham khảo nổi bật: Bảng số liệu thống kê thực trạng phát hành văn bản hành chính 10 năm; quy trình kiểm tra thể thức và phê duyệt văn bản có sự phối hợp giữa đơn vị soạn thảo, Chánh Văn phòng và Vụ Pháp chế; danh mục các lỗi thể thức điển hình được trích xuất trực tiếp từ các văn bản hành chính thực tế.
Câu hỏi thường gặp
1. Số lượng văn bản hành chính do Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội ban hành giai đoạn 2007 – 2016 biến động như thế nào?
Khối lượng văn bản có xu hướng tăng qua các năm do Bộ tiếp nhận thêm chức năng và thành lập các đơn vị mới (như Cục Quản lý lao động ngoài nước, Vụ Bình đẳng giới). Số lượng công văn tăng từ 4.555 văn bản (năm 2007) lên 5.340 văn bản (năm 2016), đạt đỉnh 5.474 văn bản vào năm 2015. Quyết định hành chính duy trì ổn định ở mức 1.700 – 2.000 văn bản/năm. Trung bình mỗi năm Bộ phát hành khoảng 7.000 – 8.000 văn bản các loại.
2. Quy trình kiểm duyệt dự thảo văn bản tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội có điểm gì đáng chú ý?
Dự thảo sau khi hoàn thành được Trưởng phòng kiểm tra nội dung, Chánh Văn phòng kiểm tra thể thức. Nếu văn bản mang tính chất thành luật, dự thảo bắt buộc phải chuyển sang Vụ Pháp chế thẩm định tính hợp pháp và khả thi. Cán bộ soạn thảo phải lập Phiếu trình ký tổng hợp đầy đủ chữ ký duyệt của những người có thẩm quyền trước khi trình Lãnh đạo Bộ ký chính thức.
3. Khóa luận đã chỉ ra những lỗi sai thể thức cụ thể nào trong các văn bản thực tế của Bộ?
Tác giả đã chỉ ra các trường hợp sai sót điển hình: Công văn số 20/VP gạch sai vị trí tên cơ quan; Thông báo số 5284/LĐTBXH-KHTC thiếu tên đơn vị chủ trì soạn thảo; Công văn số 14/BCH sai tên cơ quan và ngày tháng; Công văn số 480b/VP-BQL cấp trùng số và đặt dấu chấm sau trích yếu; Công văn số 356/LĐTBHX-VP đóng thiếu dấu giáp lai ở 2 trang cuối.
4. Phòng Hành chính thuộc Văn phòng Bộ được trang bị những phương tiện kỹ thuật nào tính đến năm 2017?
Phòng Hành chính được trang bị: 11 máy vi tính, 04 máy in, 02 máy scan, 03 máy photocopy (trong đó có 02 máy công suất lớn mới đầu tư), 02 máy fax và 01 máy hủy tài liệu phục vụ việc xử lý các tài liệu mật và tài liệu in hỏng.
5. Tác giả đề xuất những giải pháp gì để khắc phục tình trạng văn bản ban hành sai thể thức tại Bộ?
Bộ cần ban hành Quy chế riêng về soạn thảo và ban hành văn bản hành chính, quy định rõ trách nhiệm ký nháy của từng cấp duyệt và ban hành chế tài xử lý sai phạm; mẫu hóa các dạng văn bản hành chính thông dụng; tổ chức từ 1 đến 2 lớp đào tạo tập trung thuê chuyên gia bồi dưỡng kỹ năng cho cán bộ; tăng cường kiểm tra định kỳ và rà soát hệ thống hóa văn bản.
Kết luận
Khóa luận của sinh viên Nguyễn Thu Thảo Linh đã hệ thống hóa đầy đủ cơ sở lý luận về kỹ thuật soạn thảo và ban hành văn bản hành chính theo quy chuẩn nhà nước. Công trình phản ánh trung thực thực trạng công tác văn bản tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội giai đoạn 2007 – 2017 qua hệ thống số liệu 10 năm và các dẫn chứng sai sót cụ thể. Các giải pháp đề xuất tập trung vào 3 nhóm vấn đề cốt lõi gồm thể chế nội bộ, năng lực cán bộ và công tác kiểm tra, mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho hoạt động quản trị văn phòng của cơ quan.
