Tổng quan nghiên cứu

Xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là trụ cột then chốt trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam. Tính khả thi của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc trực tiếp vào tính khoa học, khách quan của quy trình lập quy tại từng địa phương. Thanh Hóa là tỉnh có quy mô lớn với diện tích tự nhiên 11.106 km² (đứng thứ 5 cả nước) và dân số trên 3,405 triệu người (đứng thứ 3 cả nước), gồm 27 đơn vị hành chính cấp huyện với 11 huyện miền núi có điều kiện kinh tế - xã hội đặc thù. Trong bối cảnh tỷ lệ hộ nghèo tại thời điểm nghiên cứu còn ở mức khoảng 22% và địa phương đang thu hút nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài xếp thứ 8 toàn quốc, yêu cầu quản lý điều hành bằng pháp luật đặt ra áp lực rất lớn cho chính quyền địa phương.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là những hạn chế, bất cập trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa. Mục tiêu cụ thể là làm sáng tỏ cơ sở lý luận về quy trình lập quy cấp tỉnh, phân tích thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong giai đoạn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng văn bản. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền cấp tỉnh tại Thanh Hóa trong khung thời gian 06 tháng thực hiện đề tài. Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học nhằm giảm thiểu văn bản trái luật, loại bỏ tình trạng sao chép văn bản cấp trên và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước tại địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên 2 nền tảng lý thuyết chủ đạo: Lý thuyết Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và Lý thuyết mối quan hệ biện chứng giữa cơ sở hạ tầng và kiến trúc thượng tầng của Chủ nghĩa Mác - Lênin. Theo lý thuyết Nhà nước pháp quyền được khẳng định trong Hiến pháp năm 2013, pháp luật giữ vai trò tối thượng, vừa là công cụ quản lý xã hội vừa là phương tiện kiểm soát, giới hạn quyền lực nhà nước nhằm bảo vệ quyền con người. Đồng thời, kiến trúc thượng tầng pháp lý phải phản ánh đúng quy luật vận động khách quan của hạ tầng kinh tế - xã hội để thúc đẩy sản xuất phát triển.

Mô hình nghiên cứu áp dụng chu trình chính sách công khép kín gồm 5 giai đoạn: Đề xuất lập đề nghị ban hành; Soạn thảo văn bản; Thẩm định và thẩm tra; Thảo luận, biểu quyết thông qua; Ban hành, công bố và theo dõi tình hình thi hành văn bản. Các khái niệm cốt lõi được chuẩn hóa bao gồm: văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương (Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định và Chỉ thị của Ủy ban nhân dân), quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, tính hệ thống và tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp từ hơn 120 văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa ban hành trong giai đoạn 2004–2014, cùng các báo cáo thẩm định, rà soát văn bản của Sở Tư pháp tỉnh Thanh Hóa. Dữ liệu sơ cấp được thu thập qua mẫu điều tra xã hội học thực nghiệm gồm 07 cơ sở sản xuất kinh doanh nông sản và phỏng vấn chuyên sâu đại diện 10 cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh.

Phương pháp chọn mẫu áp dụng là chọn mẫu có chủ đích kết hợp chọn mẫu phân tầng theo 3 vùng sinh thái (đồng bằng, ven biển, miền núi) và các lĩnh vực quản lý phức tạp như tài nguyên môi trường, đất đai, an toàn thực phẩm. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp duy vật biện chứng, phân tích - tổng hợp, so sánh luật học và thống kê xã hội học là nhằm bảo đảm tính khách quan toàn diện, giúp đối chiếu chặt chẽ giữa các quy định của pháp luật thực định với thực tiễn thi hành tại một địa bàn rộng lớn. Toàn bộ quá trình thu thập và xử lý số liệu được triển khai trong thời gian 06 tháng.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực tế tại địa bàn tỉnh Thanh Hóa chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, tỷ lệ văn bản sao chép, rập khuôn văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên còn ở mức cao, ước tính chiếm khoảng 35% tổng số dự thảo được cơ quan tư pháp thẩm định. Các văn bản này chủ yếu nhắc lại chức năng, nhiệm vụ chung mà chưa đưa ra được các cơ chế, chính sách đặc thù phù hợp với 11 huyện miền núi hay dải bờ biển dài 102 km của tỉnh.

Thứ hai, độ trễ trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết diễn ra phổ biến. Điển hình trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, sau khi Luật Bảo vệ Môi trường năm 2006 có hiệu lực, địa phương mất gần 8 năm (đến năm 2014) mới hoàn thành dự thảo văn bản phân cấp trách nhiệm quản lý môi trường, làm giảm hiệu lực điều hành thực tế.

Thứ ba, hoạt động lấy ý kiến nhân dân và đối tượng chịu sự tác động còn mang tính hình thức. Tỷ lệ phản hồi đóng góp ý kiến thực chất từ doanh nghiệp và cộng đồng dân cư chỉ đạt dưới 12% trên tổng số dự thảo được công khai. Khảo sát tại 07 hộ kinh doanh rau an toàn cho thấy 100% hộ dân không nắm được quy chuẩn kỹ thuật bắt buộc do thiếu các văn bản hướng dẫn chi tiết từ chính quyền cơ sở.

Thứ tư, nguồn nhân lực và ngân sách cho công tác lập quy chưa đáp ứng yêu cầu. Số liệu thống kê cho thấy toàn tỉnh có 2,16 triệu người trong độ tuổi lao động (chiếm 58,8% dân số), nhưng lao động qua đào tạo chỉ đạt 27%, trong đó trình độ cao đẳng, đại học trở lên chỉ chiếm 5,4%. Đội ngũ cán bộ pháp chế chuyên trách tại các sở, ngành thiếu hụt kỹ năng phân tích chính sách và kỹ thuật lập pháp.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế trên xuất phát từ tư duy hành chính cục bộ, thói quen làm luật trong phòng lạnh và việc xem nhẹ khâu tổng kết thực tiễn trước khi soạn thảo. Trách nhiệm pháp lý đối với việc ban hành văn bản kém khả thi chưa được quy định rõ ràng, dẫn đến tình trạng soạn thảo qua loa và tham gia ý kiến chiếu lệ. Khi so sánh với một số địa phương năng động như Đà Nẵng hay Bình Dương, công tác hoạch định chính sách tại Thanh Hóa chưa thực sự bám sát nhu cầu chuyển dịch cơ cấu kinh tế.

Các kết quả nghiên cứu trên có thể được minh họa trực quan thông qua Biểu đồ cột chồng biểu diễn cơ cấu chất lượng văn bản qua các năm (tỷ lệ văn bản hợp pháp, văn bản cần sửa đổi, văn bản bị bãi bỏ) và Bảng ma trận đối sánh tiến độ ban hành văn bản thực tế so với chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm của tỉnh trong giai đoạn 2004–2014. Việc chuẩn hóa quy trình lập quy là điều kiện tiên quyết để bảo đảm tính minh bạch và thượng tôn pháp luật.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu, 4 nhóm giải pháp trọng tâm được kiến nghị thực hiện:

Thứ nhất, chuẩn hóa quy trình và hồ sơ bắt buộc trong xây dựng văn bản. Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa cần ban hành Quyết định quy định quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh, đặt chỉ tiêu 100% hồ sơ dự thảo phải có báo cáo khảo sát thực tế và báo cáo đánh giá tác động chính sách (RIA) trước quý IV năm 2015.

Thứ hai, thiết lập Hội đồng phân tích và hoạch định chính sách cấp tỉnh. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa cần thành lập cơ quan tư vấn chuyên trách gồm 15 đến 20 chuyên gia, nhà khoa học pháp lý đầu ngành trong giai đoạn 2015–2016 nhằm thẩm định độc lập các chính sách phát triển kinh tế biển, công nghiệp và du lịch.

Thứ ba, hoàn thiện quy chế phối hợp theo dõi thi hành pháp luật. Sở Tư pháp tỉnh Thanh Hóa chủ trì ký kết quy chế phối hợp với Đoàn Luật sư, Trung tâm Trợ giúp pháp lý và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc tỉnh, đặt mục tiêu tiếp nhận và xử lý trên 90% kiến nghị của người dân về các bất cập pháp lý từ năm 2016.

Thứ tư, nâng cao năng lực và chính sách đãi ngộ cho đội ngũ cán bộ pháp chế. Sở Nội vụ phối hợp Sở Tư pháp triển khai các khóa đào tạo chuyên sâu về kỹ thuật soạn thảo văn bản, phấn đấu đến năm 2017 đạt 100% cán bộ làm công tác tư pháp - pháp chế tại 27 huyện, thị xã, thành phố được chuẩn hóa kỹ năng lập quy.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng sau:

Thứ nhất, cán bộ, công chức làm công tác tham mưu, soạn thảo văn bản tại Văn phòng Đoàn Đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Văn phòng Ủy ban nhân dân và các sở, ban, ngành trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa cùng 27 đơn vị hành chính cấp huyện, giúp giảm thiểu 50% các lỗi kỹ thuật lập pháp.

Thứ hai, cơ quan thẩm định và kiểm tra văn bản (Sở Tư pháp, Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân tỉnh), cung cấp bộ tiêu chí khoa học để sàng lọc, đánh giá hơn 100 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật mỗi năm.

Thứ ba, giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Luật học, Luật Hành chính, Quản lý công tại các cơ sở đào tạo luật, sử dụng hơn 100 trang phân tích chuyên sâu của luận văn làm tài liệu học tập và nghiên cứu thực chứng.

Thứ tư, các chuyên gia hoạch định chính sách và tổ chức xã hội, khai thác mô hình tham vấn cộng đồng và cơ chế minh bạch thông tin trong quản trị địa phương.

Câu hỏi thường gặp

Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh gồm những bước cốt lõi nào? Quy trình gồm 5 bước: lập đề nghị ban hành; soạn thảo văn bản; thẩm định, thẩm tra pháp lý; thảo luận và biểu quyết thông qua tại kỳ họp Hội đồng nhân dân hoặc phiên họp Ủy ban nhân dân; công bố văn bản và theo dõi thi hành trên thực tế.

Tại sao công tác theo dõi thi hành pháp luật phải được xem là một bước bắt buộc trong quy trình lập quy? Theo dõi thi hành pháp luật giúp phát hiện kịp thời các quy định không khả thi hoặc mâu thuẫn, từ đó cung cấp dữ liệu thực chứng làm căn cứ sửa đổi, bổ sung văn bản, khắc phục tình trạng văn bản xếp ngăn kéo kéo dài nhiều năm.

Nguyên nhân chính khiến văn bản quy phạm pháp luật địa phương rơi vào tình trạng vừa thừa vừa thiếu là gì? Nguyên nhân cốt lõi là thiếu hoạt động khảo sát thực tế, việc xây dựng văn bản còn phụ thuộc vào ý chí chủ quan, dẫn đến việc ban hành nhiều văn bản rập khuôn cấp trên nhưng lại bỏ trống các vấn đề bức thiết như môi trường và an toàn thực phẩm.

Làm thế nào để hoạt động lấy ý kiến nhân dân vào dự thảo văn bản không mang tính hình thức? Chính quyền địa phương cần đa dạng hóa kênh thông tin qua cổng dịch vụ công trực tuyến, tổ chức đối thoại trực tiếp với các nhóm đối tượng chịu tác động và quy định trách nhiệm giải trình bắt buộc đối với cơ quan chủ trì soạn thảo.

Cơ chế nào kiểm soát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật sai quy trình? Cần áp dụng cơ chế tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền của cơ quan tư pháp, kết hợp chế tài xử lý trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cơ quan soạn thảo khi để xảy ra văn bản trái luật hoặc thiếu tính khả thi gây thiệt hại kinh tế.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa cơ sở lý luận về vai trò của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  • Đánh giá toàn diện thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Thanh Hóa trên địa bàn 11.106 km² với hơn 3,405 triệu dân.
  • Chỉ rõ các bất cập trong khâu soạn thảo, thẩm định và tỷ lệ văn bản rập khuôn chiếm khoảng 35% số lượng dự thảo.
  • Đề xuất hệ thống 4 giải pháp đồng bộ gắn với mục tiêu 100% hồ sơ dự thảo có đánh giá tác động và thành lập Hội đồng hoạch định chính sách cấp tỉnh.
  • Khẳng định mối liên hệ nhân quả giữa việc tuân thủ quy trình lập quy khoa học với chất lượng quản lý, điều hành kinh tế - xã hội của chính quyền địa phương.

Lộ trình triển khai các giải pháp được xác định trong giai đoạn 2015–2020, bắt đầu từ việc hoàn thiện quy chế phối hợp theo dõi thi hành pháp luật năm 2015 và chuẩn hóa toàn diện đội ngũ cán bộ pháp chế đến năm 2020. Các cơ quan quản lý nhà nước, viện nghiên cứu và nhà khoa học pháp lý có thể khai thác, ứng dụng kết quả của luận văn để nâng cao hiệu lực quản trị công tại địa phương.