Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VE ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH 1. Đánh giá tác động chính sách và các khái niệm liên quan 1. Chính sách và chính sách công Chính sách là một trong những khái niệm cơ bản của khoa học pháp lý, là công cụ quan trọng trong hoạt động quản lý nói chung và quản lý nhà nước nói riêng. Thuật ngữ “chinh sách” được sử dụng tương đối phô biến trong đời sống xã hội và mọi chủ thé kinh tế - xã hội đều có những chính sách của riêng mình.
Trên thực tế, có nhiều cách tiếp cận, định nghĩa khác nhau về khái niệm “chính sách” ở trong và ngoài nước. - Theo từ dién tiếng Việt, chính sách là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lỗi chính trị chung và tình hình thực tế mà dé ra’. Vi dụ: Chính sách ngoại giao, chính sách kinh tế, chính sách hòa bình, chính sách an sinh xã hội, chính sách văn hóa. - Theo khoa học pháp ly của các nước Âu — Mỹ, chính sách được định nghĩa là “những quy tắc chung, được sử dụng để định hướng hoạt động quan ly hộ lở ? Lê ? 992 nha nước của Chính phu”.
- Trong khoa học quản lý, chính sách được định nghĩa là những chỉ dẫn chung cho quá trình ra quyết định. Chúng vạch ra phạm vi hay giới hạn cho phép của các quyết định, nhắc nhở nhà quản lý những quyết định nào là có thé và quyết định nào là không thể. Băng cách đó, chính sách định hướng suy nghĩ và hành động của mọi thành viên trong tổ chức vào việc thực hiện các mục tiêu chung của tô chức”. Có thê thấy, các khái niệm về chính sách mặc dù có sự khác biệt trong cách tiếp cận nhưng có những điểm chung nhất định.
Theo đó, chính sách là những quy tắc, chỉ dẫn được sử dụng dé định hướng cho hoạt động quản ly. Chủ thé của ' Từ dién tiếng việt, Trung tâm từ điển ngôn ngữ, 1992, Hà Nội, Việt Nam, tr. ˆ Black Law Dictionary 7th edition, tr. ; 3 Trường Đại học Kinh tê Quốc dân, Giáo trình chính sách kinh tê - xã hội, Nxb Khoa học — Kĩ thuật, tr.
10 hoạt động xây dựng chính sách có thể là các cơ quan nhà nước hoặc bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào trong xã hội. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này, tác giả xem xét, tiếp cận, nghiên cứu chính sách dưới góc độ chính sách công, là những chính sách do chủ thể Nhà nước tạo ra. Hiểu theo nghĩa rộng, chính sách công là tong thể những quan điểm, tư tưởng phát triển, những mục tiêu tổng quát và những phương thức cơ ban dé thực hiện mục tiêu của đất nước”. Còn hiểu theo nghĩa hẹp, một SỐ; công trình nghiên cứu đã đưa ra khái niệm về chính sách công như sau: - Chính sách công là một hành động nào đó mà Nhà nước lựa chọn thực hiện hoặc không thực hiện”.
- Chính sách công là phương thức hành động được nhà nước tuyên bố và thực hiện nhăm giải quyết những van đề lặp đi lặp lại”. - Chính sách công là những hành động của nhà nước nhằm hướng tới những mục tiêu của đất nước”. - Chính sách công là quyết sách của nhà nước nhằm giải quyết một van dé đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội cuả đất nước, thông qua hoạt động thực thi của các ngành, các cấp có liên quan trong bộ máy nhà nước. - Chính sách công là phương thức hành động của nha nước dé tác động đến kết quả cuả các sự kiện kinh tế - xã hội, bao gồm một tập hợp mục tiêu của Nhà nước và các phương pháp được lựa chọn dé theo đuổi các mục tiêu đóỶ.
Bên cạnh các khái niệm về chính sách trong các công trình, nghiên cứu khoa học, khái niệm chính sách đã được quy định cụ thể trong một văn bản quy phạm pháp luật. Theo Nghị định 34/2016/NĐ-CP, Chinh sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn dé của thực tiên nhằm dat được mục tiêu nhất định. * Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Giáo trình chính sách kinh tế - xã hội, Nxb Khoa học — Ki thuật, tr. ° Richard C Remy, United States Government — democracy in action, 1994 ° Richard C Remy, United States Government — democracy in action, 1994 7 Country Analys Framework, N9-797-092.
Havard Business School Publishing, Boston 1997 * William N Dunn, Public Policy Analys, Prentical Hall, 1981 11 Như vậy, có thé hiéu chính sách công /à tổng thé các quan điểm, tư tưởng, giải pháp, công cu mà Nhà nước sử dụng dé tác động lên các chủ thé trong xã hội nhằm giải quyết các van dé, thực hiện những mục tiêu nhất định của đất Hước. Trong quản lý nhà nước, chính sách có mối quan hệ mật thiết với pháp luật, chính sách là cơ sở nên tảng dé xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Hay nói cách khác, pháp luật là kết qua của sự thé chế hóa chính sách”. Về hình thức thé hiện, nếu như chính sách là những tư tưởng, định hướng, những mong muốn chính trị được thể hiện trong nhiều văn bản khác nhau thì pháp luật được thể hiện bằng các quy tắc xử sự mang tính pháp lý trong các văn bản quy phạm pháp luật, được ban hành bởi Nhà nước theo những trình tự và thủ tục nghiêm ngặt (hình thức, thẩm quyền, quy trình soạn thảo và ban hành).
Về mục tiêu, nếu như chính sách (khi chưa được luật pháp hóa) chỉ là những cái đích mà người ta cần hướng tới, chưa phải là những quy tắc xử sự có tính ràng buộc chung hay tính bắt buộc phải thực hiện, thì khi chính sách được thể hiện trong những văn bản quy phạm pháp luật lại là những chuẩn mực có giá trị pháp ly bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. Đánh giá tác động chính sách Trên thế giới, việc đánh giá tác động của chính sách, pháp luật từ lâu đã là một quy trình, hoạt động không thê thiếu trong quá trình xây dựng pháp luật và đã có nhiều tài liệu, nghiên cứu mô tả, giải thích, định nghĩa về hoạt động này. - Theo Câm nang đánh giá tác động của Ngân hàng thế giới (World Bank, 2010) thì “Đánh giá tác động là đánh giá những thay đổi gắn với những tác động của một du án, chương trình, chính sách. Những thay đổi đó có thé được dự định trước hoặc không như dự định "19 Việc đánh giá tác động được thực hiện nhằm trả lời câu hỏi: “Nếu không có tác động của chính sách/chương trình/dự án thì kết quả đầu ra sẽ như thế nào”? Hoạt động đánh giá tác động ° https ://thongtinphapluatdansu.vn/2008/09/16/1673 ' World Bank, Cam nang đánh giá tác động — Các phương pháp định lượng và thực hành, Hà Nội, 2010 12 gồm 2 loại: Đánh giá tiên nghiệm (dự đoán các tác động của chương trình bằng dữ liệu có trước khi thực hiện chương trình) và đánh giá hồi cứu (Khảo sát kết quả sau khi chương trình đã được triển khai).
- Theo Số tay Kỹ năng đánh giá Văn bản pháp luật'' (Bộ Tư pháp, UNDP, 2010), “Đánh giá tác động pháp luật (Regulatory Impact Assessment - viết tắt là RIA) là một tap hop các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Đánh giá tác động pháp luật (RIA) bao gôm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản bdo cáo độc lap”. - Theo quan điểm của nhóm nghiên cứu đến từ Viện Nghiên cứu vì sự phát triển IRD-DIAL”, đánh giá tác động là một phan trong công tác đánh giá chính sách pháp luật — bao gồm 3 nội dung chính: + Đánh giá nhu cầu: xác định mục tiêu chính sách, đối tượng mục tiêu, nhu cầu cần thiết phải có chính sách. + Đánh giá quy trình: việc đánh giá nhằm xác định chính sách đã được triển khai thế nào trong thực tế.
Với cùng một chính sách áp dụng chung cho nhiều vùng, có thể mỗi địa phương có cách triển khai khác nhau dẫn đến những tác động khác nhau. + Đánh giá tác động: đánh giá nhăm xác định liệu chính sách có tạo ra tác động mong đợi đối với các đối tượng mục tiêu, các hộ gia đình, các thê chế, các đối tượng thụ hưởng của chính sách. Những tác động này là nhờ chương trình hay nhờ yêu tố khác. Theo nghĩa hẹp, đánh giá tác động của pháp luật, dưới phương diện đánh giá sau khi ban hành, “Ja việc kiểm định xem liệu các mục tiễu (về nguyên tắc được xác định rõ) của một chính sách (đã được triển khai) có được thực hiện không thông qua phương pháp thực chứng ”.
!!' Bộ Tư pháp, UNDP, Số tay kỹ năng soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của Văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, 2010 ; '? IRD-DIAL, Đánh giá tác động của các chính sách công: thách thức, phương pháp và kết quả, 2008. 13 - Theo quan điểm của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD, 2008)'3, “đánh giá tác động chính sách, pháp luật là một quá trình phân tích và đánh giá một cách hệ thông những ảnh hưởng của việc ban hành quy định với phương pháp phan tích phù hop, vi dụ phương pháp phân tích chỉ phi/gia thành. Đánh giá tác động pháp luật là một quá trình so sánh dựa trên việc quyết định mục đích cuối cùng của quy định và vạch ra tat cả những hoạt động có thể thực hiện nhằm đạt được mục đích đó. Phương án thực tế nhất sẽ được lựa chọn bởi những nhà làm luật trên cơ sở cân nhắc giữa hiệu quả và tính khả thi của các phương an khác nhau ”.
Theo cách tiếp cận của các tác giả Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh, DGTDCS đồng thời chính là đánh giá tac động văn bản quy phạm pháp luật, theo đó, trong nghiên cứu của mình, các tác giả định nghĩa : “Danh gid tác động của van bản quy phạm pháp luật là tập hop các bước logic hỗ trợ chuẩn bị cho việc dé xuất các chính sách bằng việc phân tích chi phí, két quả từ sự thay đổi chính sách, pháp luật”.