lời mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chƣơng, 8 tiết. 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com CHƢƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 1. QUAN NIỆM VỀ CÔNG VỤ 1. Khái quát về công vụ Cán bộ, công chức là những vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong đời sống nhà nƣớc và xã hội của tất cả các quốc gia vì cán bộ, công chức là những ngƣời, trong nhiều trƣờng hợp, nhân danh nhà nƣớc, sử dụng quyền lực nhà nƣớc để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý nhà nƣớc, thi hành pháp luật, đƣa pháp luật vào đời sống xã hội, sử dụng ngân sách nhà nƣớc và tài sản công.
Tất cả những hoạt động đó đều trực tiếp hoặc gián tiếp gây ảnh hƣởng tới đời sống nhà nƣớc, xã hội, đời sống cộng đồng dân cƣ, quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân. Do đó, khi nói đến cán bộ, công chức không thể không đề cập đến kết quả hoạt động của ngƣời cán bộ, công chức thông qua chế độ công vụ, bởi công vụ là một dạng hoạt động hay lao động đặc biệt do cán bộ, công chức của bộ máy nhà nƣớc thực hiện. Khi quan niệm về công vụ ra sao thì sẽ có một quan niệm nhất định về cán bộ, công chức tƣơng ứng. Nói cách khác, quan niệm về cán bộ, công chức đƣợc xây dựng trên cơ sở gắn liền với quan niệm về chế độ công vụ.
Bản thân kết quả thực thi công vụ lại là sản phẩm hoạt động của ngƣời cán bộ, công chức. Ngƣợc lại, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nƣớc tuỳ thuộc vào chất lƣợng thực thi công vụ của cán bộ, công chức. Từ góc độ lao động xã hội thì công vụ là một dạng lao động xã hội đặc biệt khác với các loại lao động xã hội khác. Công vụ là hoạt động nhà nƣớc do cán bộ, công chức nhà nƣớc thực hiện dựa trên cơ sở quyền lực nhà nƣớc và pháp luật, đƣợc bảo đảm bằng quyền lực nhà nƣớc, pháp luật và sử dụng quyền lực đó để thực thi các nhiệm vụ, chức năng quản lý nhà nƣớc.
Công vụ là một khái niệm, một phạm trù mang tính lịch sử. Ở mỗi giai đoạn lịch sử khác nhau và ở mỗi chế độ nhà nƣớc khác nhau, nền công vụ đƣợc quy định khác nhau do có những cách hiểu, quan niệm khác nhau về phạm vi khái niệm công vụ. Phạm vi công vụ luôn phụ thuộc vào quan điểm chính trị, chế độ 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chính trị - xã hội và bản chất của nhà nƣớc. Từ những góc độ khác nhau, có những quan niệm khác nhau về công vụ, mỗi một chế độ chính trị - xã hội nhà khoa học lại có thể đƣa ra quan niệm của mình về công vụ, vì đây là vấn đề lý thuyết.
Lý thuyết là nhận thức, suy nghĩ của con ngƣời về thực tiễn. Hoạt động của cán bộ, công chức là có thật trong thực tiễn, còn đó là hoạt động gì, khác với các hoạt động, hay lao động xã hội khác nhƣ thế nào là do con ngƣời suy nghĩ, phản ánh nó. Dƣới chế độ phong kiến, cả phƣơng đông và phƣơng tây với chính thể quân chủ tuyệt đối, công vụ đƣợc xem nhƣ một sứ mạng thiêng liêng cao cả, đƣợc xã hội trọng vọng, tôn vinh và cũng là nơi quy tụ các lợi ích vật chất, quyền thế về tinh thần đối với nhân dân. Việc tuân thủ mệnh lệnh của nhà vua tức là thực thi bổn phận công vụ.
Do đó, công vụ xét cho cùng là chế độ phục vụ nhà vua. Nhiều tác giả khi nghiên cứu về công vụ của nhà nƣớc phong kiến Việt Nam đều cho rằng: “Công vụ ngày xƣa là việc quan, là một công việc ai cũng xem là quan trọng, một phần là vì những chế tài mà các nhà cầm quyền có thể sử dụng, nhƣng phần vì đối với xã hội, đối với tâm lý thông thƣờng của con ngƣời, những ngƣời đƣợc lên những chức vị cao cũng đều đƣợc mọi tầng lớp xã hội kính trọng” [33]. - Trong nhà nƣớc tƣ sản, công vụ xét về bản chất là sự phục vụ cho quyền lực công. Tuy nhiên, do sự khác nhau trong tổ chức nhà nƣớc nên ngay trong các nhà nƣớc tƣ sản cũng tồn tại một số quan niệm khác nhau về công vụ.
Tiêu biểu là hai quan niệm về công vụ làm cơ sở cho hai chế độ công vụ cơ bản sau đây: Thứ nhất, chế độ công vụ chức nghiệp. Trong chế độ này, công vụ đƣợc quan niệm nhƣ một chức nghiệp, do đó nó đƣợc duy trì liên tục và ổn định không phụ thuộc vào sự thay đổi của chính trị. Ngƣời công chức đƣợc đào tạo, tuyển chọn một cách kỹ lƣỡng vào công vụ và đƣợc đảm bảo suốt đời. Hệ thống công vụ này đƣợc gọi là hệ thống “chức nghiệp”.
Công chức đƣợc coi nhƣ một loại ngƣời chuyên làm công việc nhà nƣớc, địa vị của họ đƣợc tôn vinh. Các nƣớc theo chế độ chức nghiệp điển hình là Pháp, Đức, Canada,. Quan niệm này đã coi công vụ là một nghề nghiệp của con ngƣời, nên nền công vụ này trở nên cứng nhắc, khó thay đổi. Trong bản thân nền công vụ chia ra nhiều thứ bậc theo văn bằng, tạo nên sự trì trệ, khó thích ứng với sự biến động.
7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Chế độ công vụ theo chức nghiệp dẫn đến sự ổn định của nền hành chính, nhƣng lại làm cho nó thiếu năng động, cuối cùng có thể dẫn đến kìm hãm sự phát triển về kinh tế. Hạn chế này khiến các quốc gia đang phát triển có nền công vụ chức nghiệp phải liên tục cải cách và tiếp thu các yếu tố tiến bộ của nền công vụ việc làm [51]. Thứ hai, quan niệm công vụ là một công việc nhất thời, một việc làm. Căn cứ để tuyển dụng, sắp xếp công chức chỉ dựa vào công việc, vào chức vụ ngƣời đó đảm nhiệm chứ không phải dựa vào bản thân ngƣời công chức đó.
Ngƣời ta coi việc tìm kiếm công việc trong các cơ quan, tổ chức nhà nƣớc cũng không khác gì tìm kiếm công việc trong một doanh nghiệp tƣ. Ngƣời ta quan niệm công vụ là một việc làm chứ không phải là một nghề nghiệp, nên việc tuyển chọn công chức đƣợc tiến hành theo nhu cầu của công việc. Vì vậy, các cơ quan nhà nƣớc có thể thay đổi vị trí công chức theo yêu cầu công việc và theo công trạng, năng lực của bản thân từng công chức. Chế độ công vụ này tạo ra sự cạnh tranh nội bộ giữa các công chức, đồng thời có sự cạnh tranh giữa những ngƣời trong công vụ và ngoài công vụ.
Các nƣớc có nền công vụ theo chế độ việc làm là Mỹ, Hà Lan và các quốc gia chịu ảnh hƣởng của Mỹ. Do đặc điểm này mà nền công vụ việc làm (chức vụ) không tạo ra sự ổn định cần thiết cho nền hành chính, đội ngũ công chức không có tính liên tục và kế thừa. Tuy vậy, nền công vụ này rất năng động và có hiệu suất cao, do tận dụng đƣợc hết mọi khả năng của ngƣời công chức [51]. - Đối với các nƣớc đang phát triển, mới giành đƣợc độc lập, nền công vụ ở các nƣớc này thƣờng mang đặc trƣng hỗn hợp, chịu ảnh hƣởng từ nhiều nền công vụ khác, công vụ phong kiến, công vụ chức nghiệp, công vụ việc làm, cũng nhƣ bản sắc riêng của quốc gia đó.
Nền công vụ chƣa đƣợc định hình, thƣờng nghiêng về mô hình công vụ nƣớc nào nó chịu ảnh hƣởng nhiều nhất, thông thƣờng là nƣớc cai trị trƣớc kia. - Trong nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa trƣớc đây, có ý kiến cho rằng tồn tại một nền công vụ riêng, với đặc trƣng của hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa trong đó Đảng cộng sản giữ vai trò lãnh đạo. Đội ngũ nhân sự trong tổ chức Đảng cũng nhƣ trong Nhà nƣớc đều do Đảng bố trí sắp xếp, quản lý, cùng hƣởng quy chế 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com pháp lý chung với các đối tƣợng cán bộ Đảng, tổ chức xã hội. Việc luân chuyển nhân lực từ ngành này sang ngành khác, từ trung ƣơng đến địa phƣơng, từ tổ chức Đảng, tổ chức xã hội sang cơ quan nhà nƣớc và ngƣợc lại rất đơn giản, không cần thi tuyển, kiểm tra, sát hạch và chuyển đổi chuyên môn nghề nghiệp “do yêu cầu của tổ chức, do tổ chức phân công”.
Do vậy, không tạo ra sự ổn định và tính chuyên nghiệp của nền công vụ, ngƣời công chức không tích lũy đƣợc kinh nghiệm, không thích nghi với công việc [51]. Ở Việt Nam, hoạt động do các cán bộ, công chức, viên chức trong bộ máy của Nhà nƣớc, Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức xã hội khác thực hiện đều là hoạt động phục vụ lợi ích công, lợi ích chung của xã hội, của cộng đồng. Điều này bắt nguồn từ bản chất nhà nƣớc ta là nhà nƣớc của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, mục tiêu chung của hệ thống chính trị là xây dựng một xã hội dân giàu, nƣớc mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Hoạt động của tất cả các chủ thể đó suy cho cùng đều đƣợc bảo đảm bằng ngân sách nhà nƣớc.
Vì vậy, có thể nói rằng đây là hoạt động “công vụ” với nghĩa đầy đủ nhất của từ và chỉ có thể hiểu nhƣ vậy mới thấy đƣợc đặc thù của chế độ chính trị ở nƣớc ta – Chế độ chính trị có một đảng lãnh đạo nhà nƣớc và xã hội. Điều 2 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định “Hoạt động công vụ của cán bộ, công chức là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Luật này và các quy định khác có liên quan”, qua đó có thể nhận thấy công vụ có những đặc điểm chính sau đây: Một là, “công vụ” trƣớc hết là hoạt động có tính chất phục vụ. Toàn bộ hoạt động của bộ máy hành chính - nhà nƣớc thực chất có tính chất phục vụ. Bản thân hoạt động hành pháp thực chất là nhằm đƣa pháp luật do quyền lập pháp ban hành vào đời sống, do đó dƣới góc độ này, nó mang tính chất phục vụ quyền lập pháp.
Đồng thời, quyền hành pháp còn mang tính chất phục vụ dân chúng và cả hoạt động tƣ pháp, vì trong cơ quan tƣ pháp vẫn có công chức làm việc.