Chương 1: Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh. Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh. Qua thực tiễn tỉnh Nghệ An. Chương 3: Phƣơng hƣớng hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh.
6 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH 1. Hội đồng nhân dân là thiết chế quyền lực nhà nƣớc 1. Chính quyền cấp tỉnh trong bộ máy chính quyền nhà nước ở Việt Nam Theo quy định của Luật tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND năm 2003 thì bộ máy chính quyền đƣợc tổ chức một cách hoàn chỉnh: “HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính sau: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là cấp xã) [34, Điều 5]. Theo nhƣ quy định trên đây, chúng ta có thể nhận thấy chính quyền cấp tỉnh là cấp chính quyền địa phƣơng cao nhất trong hệ thống chính quyền địa phƣơng ba cấp ở nƣớc ta.
Chính quyền cấp tỉnh là cấp hoàn chỉnh về cơ cấu tổ chức bao gồm cả cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng (HĐND) và cơ quan hành chính (UBND) với đầy đủ tính chất của bộ máy chính quyền địa phƣơng, đồng thời có vị tri, vai trò hết sức quan trọng trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phƣơng. Vị trí vai trò của chính quyền cấp tỉnh đƣợc thể hiện ở những điểm cơ bản sau: Chính quyền cấp tỉnh nằm trong cơ cấu quyền lực thống nhất của nhà nƣớc, là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nƣớc, thay mặt nhà nƣớc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nƣớc trên địa bàn là tổ chức thực hiện Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng tới địa phƣơng. Chính quyền cấp tỉnh đóng vai trò là chiếc cầu nối giữa cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng với địa phƣơng, đƣợc thể hiện thông qua việc chính quyền 7 cấp tỉnh là cơ quan trực tiếp tiếp nhận, phổ biến các chủ trƣơng, đƣờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nƣớc ở trung ƣơng tới các cấp chính quyền cấp dƣới ở địa phƣơng mình nhằm thực hiện các quy định đó một cách đồng bộ và thống nhất, đúng pháp luật mang lại hiệu quả cao. Chính quyền cấp tỉnh là cơ quan đại diện quyền lực nhân dân tại địa phƣơng trƣớc nhà nƣớc (HĐND cấp tỉnh) và là cơ quan chịu trách nhiệm trong tổ chức, quản lý, điều hành bộ máy cấp dƣới (UBND cấp tỉnh) nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan chính quyền cấp dƣới.
Với vị trí, vai trò của chính quyền cấp tỉnh nhƣ đã thể hiện trên đây chúng ta có thể nhận thấy rằng HĐND cấp tỉnh là cấp chính quyền hết sức quan trọng trong hệ thống cơ quan chính quyền địa phƣơng. Là cơ quan đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp ở địa phƣơng, đảm bảo cho sự phát triển toàn diện, ổn định ở địa phƣơng, xứng đáng là cơ quan chính quyền của nhân dân, là cầu nối tin cậy giữa cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng với chính quyền cấp dƣới ở địa phƣơng. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân tỉnh HĐND là cơ quan đại biểu của nhân dân địa phƣơng, do nhân dân địa phƣơng bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm. Vị trí, tính chất của HĐND đƣợc quy định trong Hiến pháp của nhà nƣớc ta và đƣợc quy định cụ thể trong Hiến pháp 2013 nhƣ sau: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phƣơng, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên” [35, Điều 113].
Theo đó có thể thấy HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, là cơ quan quan trọng nhất ở địa phƣơng. Vì nhà nƣớc ta là nhà nƣớc dân chủ, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, các cơ quan quyền lực do nhân dân bầu ra và cơ quan đó phải là cơ quan quyền lực Nhà nƣớc ở địa phƣơng. 8 HĐND có vị trí hết sức quan trọng đƣợc thể hiện ngày càng rõ nét trong tiến trình phát triển của các bản Hiến pháp Việt Nam. Hiến pháp 1946, hiến định hóa cách thức tổ chức cơ quan chính quyền địa phƣơng trong chƣơng V “HĐND - Ủy ban hành chính” với các điều từ điều 57 đến điều 62.
Cụ thể tại Điều 58 đã nêu “ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông, trực tiếp bầu ra. HĐND tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính (sau đây viết tắt là UBHC). Ở bộ và huyện, chỉ có UBHC. UBHC do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra”.
Nhƣ vậy ngay từ lúc mới thành lập, HĐND chỉ có ở hai cấp đó là cấp tỉnh và cấp xã (không có ở huyện nhƣ hiện nay). Tuy nhiên, do điều kiện hoàn cảnh lịch sử lúc bấy giờ nên ủy ban hành chính tồn tại trong một thời gian dài còn HĐND không đƣợc thành lập ở nhiều nơi. Căn cứ vào quy định của Hiến pháp 1946 và các Sắc lệnh trong thời kỳ kháng chiến, nhằm phù hợp với tình hình thực tế của đất nƣớc thì các Sắc lệnh quy định tổ chức chính quyền địa phƣơng ở những vùng tạm thời bị địch kiểm soát và uy hiếp đã ra đời nhƣ Sắc lệnh số 254/SL ngày 19 tháng 11 năm 1948 và Sắc lệnh 255/SL ngày 19 tháng 11 năm 1948. Sau khi miền bắc hoàn toàn đƣợc giải phóng nhà nƣớc ta đã tiến hành các biện pháp nhằm củng cố chính quyền địa phƣơng.
Sắc luật số 04/SL ngày 20 tháng 07 năm 1957, về thể lệ bầu cử HĐND các cấp và Sắc lệnh 110/SL ngày 31 tháng 05 năm 1958, về tổ chức chính quyền địa phƣơng quy định tổ chức lại các cơ quan chính quyền địa phƣơng ở các đơn vị hành chính. Nhƣ vậy, theo quy định tại Hiến pháp 1946 một chính quyền kiểu mới đã đƣợc thiết lập, nhƣng do điều kiện đất nƣớc lúc bấy giờ nên nhiều nơi không thành lập đƣợc HĐND mà chỉ tồn tại đƣợc UBHC cho mãi đến sau này. Hiến pháp năm 1959 đã thực hiện một sự đổi mới căn bản về tổ chức của cơ quan chính quyền địa phƣơng. Theo quy định của Hiến pháp này thì 9 đơn vị hành chính nƣớc ta không còn cấp kỳ (Bộ).
Nƣớc đƣợc chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ƣơng; tỉnh chia thành huyện; thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn. Ở các đơn vị hành chính nói trên đều đƣợc thành lập HĐND và UBHC, các thành phố có thể chia ra khu phố có HĐND và UBHC. Lần đầu tiên HĐND đƣợc xác định là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, UBHC các cấp là cơ quan chấp hành của HĐND ở địa phƣơng, quy định này cho đến nay vẫn đƣợc ghi nhận trong Hiến pháp. Luật tổ chức HĐND và UBHC ban hành ngày 25 tháng 10 năm 1962 đã cụ thể hóa tinh thần của Hiến pháp 1959.
Đến Hiến pháp 1980 ra đời, không còn khu tự trị vì đất nƣớc đã thống nhất toàn vẹn lãnh thổ, nhƣng lập ra các đơn vị hành chính đặc khu tƣơng đƣơng tỉnh và tƣơng đƣơng phƣờng ở những thành phố, thị xã. Vị trí, tính chất của HĐND đƣợc quy định tại Điều 114, Hiến pháp 1980. Những quy định của Hiến pháp đƣợc cụ thể hóa tại Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989, trong luật này có một số điểm mới nữa là đƣa thêm vào trong cơ cấu, tổ chức của HĐND một cơ quan mới là thƣờng trực HĐND - cơ quan này giải quyết những công việc trong thời gian HĐND không tổ chức họp. Theo hiến pháp 1992 vị trí, tính chất của HĐND về cơ bản vẫn giữ nguyên cách thức tổ chức hệ thống chính quyền địa phƣơng nhƣ Hiến pháp 1980, bỏ đơn vị hành chính đặc khu.
Về vị trí, tính chất của HĐND đƣợc quy định rõ tại Điều 119, Hiến pháp 1992, nhƣng có điểm khác biệt ở chỗ Hiến pháp 1992 không quy định cách thức tổ chức của HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính nhƣ trƣớc đây mà để cho luật quy định, đồng thời Hiến pháp cũng không nhắc tới Thƣờng trực HĐND là một cơ quan nhƣ Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1980 năm 1989 và chỉ coi thƣờng trực HĐND nhƣ là một bộ phận của HĐND. 10 Điều 119, Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đƣợc nâng cấp từ Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Pháp lệnh về nhiệm vụ quyền hạn cụ thể của mỗi cấp HĐND và UBND năm 1996, cụ thể hóa tinh thần đƣợc quy định trong Hiến pháp 1992. Đi cùng với việc thay thế, nâng cấp lên thành luật thì nó cũng có những sửa đổi, bổ sung về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND nhƣ: quy định quyền giám sát của HĐND và các ban của HĐND, quy định thẩm quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu, tổ chức thƣờng trực HĐND ở tất cả các cấp; phân định rõ nhiệm vụ quyền hạn của HĐND và UBND từng cấp (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) ngay tại luật chứ không để pháp lệnh quy định nhƣ trƣớc nữa, điều này thể hiện sự phân cấp mạnh hơn cho địa phƣơng, phân định cụ thể hơn thẩm quyền và trách nhiệm giữa UBND và Chủ tịch UBND.
Hiến pháp mới năm 2013 đƣợc Quốc hội thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013, HĐND đƣợc xác định là “cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phƣơng, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên” [35, Điều 113]. Với quy định này so với điều 119 Hiến pháp 1992 chúng ta đã thấy điều 113 Hiến pháp 2013 đã có sự bổ sung cần thiết khi xác định HĐND là cơ quan chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng, chứ không nêu một cách chung chung là HĐND chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân nhƣ trong Hiến pháp 1992.
