CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 1. Cơ sở lý luận về quản lý tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập 1. Khái quát về đơn vị sự nghiệp công lập 1. Khái niệm Theo Luật Viên chức năm 2010 có quy định đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước.
ĐVSNCL gồm: - ĐVSNCL được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự (sau đây gọi là ĐVSNCL được giao quyền tự chủ); - ĐVSNCL chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự (sau đây gọi là ĐVSNCL chưa được giao quyền tự chủ). Chính phủ quy định chi tiết tiêu chí phân loại ĐVSNCL đối với từng lĩnh vực sự nghiệp căn cứ vào khả năng tự chủ về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự và phạm vi hoạt động của ĐVSNCL. Căn cứ điều kiện cụ thể, yêu cầu quản lý đối với mỗi loại hình ĐVSNCL trong từng lĩnh vực, Chính phủ quy định việc thành lập, cơ cấu chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng quản lý trong ĐVSNCL, mối quan hệ giữa Hội đồng quản lý với người đứng đầu ĐVSNCL. Đặc điểm đơn vị sự nghiệp công lập Thứ nhất, ĐVSNCL là đơn vị thuộc của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, trong đó chủ yếu là các cơ quan nhà nước.
Thứ hai, ĐVSNCL là nhà nước đầu tư, xây dựng cơ sở vật để hoạt động. Tùy từng loại đơn vị sự nghiệp mà nhà nước có sự hỗ trợ ngân sách ở những mức độ khác nhau. Thứ ba, các ĐVSNCL được thành lập nhằm cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công trong những lĩnh vực mà Nhà nước chịu trách nhiệm cung ứng chủ yếu cho nhân 5 dân hoặc trong những lĩnh vực mà khu vực phi nhà nước không có khả năng đầu tư hoặc không quan tâm đầu tư. Thứ tư, cơ chế hoạt động của các ĐVSNCL đang ngày càng được đổi mới theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm, thực hiện hạch toán độc lập.
Căn cứ vào cơ chế hoạt động, có thể phân loại ĐVSNCL thành ĐVSNCL được giao quyền tự chủ hoàn toàn về tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự và ĐVSNCL chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự. Thứ năm, các ĐVSNCL hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Tuy nhiên, để đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ, tránh tình trạng lạm quyền, vượt quyền đồng thời phòng chống tham nhũng, pháp luật quy định việc thành lập Hội đồng quản lý tại các ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư và các ĐVSNCL khác trong trường hợp cần thiết. Thứ sáu, nhân sự tại ĐVSNCL chủ yếu được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc theo hợp đồng làm việc, được quản lý, sử dụng với tư cách là viên chức.
Trong khi đó, người đứng đầu ĐVSNCL (và trong nhiều trường hợp gồm cả thành viên trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị) là công chức. Khái quát về quản lý tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập 1. Tài sản công Khái niệm TSC là tài sản được đầu tư, mua sắm từ nguồn NSNN, hoặc có nguồn gốc từ NSNN. Ở Việt Nam, TSC được quan niệm là công sản - tài sản thuộc sở hữu toàn dân.
Điều 53 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 quy định: Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 thì TSC là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản công tại doanh 6 nghiệp; tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài nguyên khác. Các cơ quan nhà nước, các tổ chức cũng như mọi công dân Việt Nam đều có quyền và nghĩa vụ quản lý, bảo vệ TSC theo đúng chế độ do Nhà nước quy định. Mọi sự vi phạm vào TSC đều phạm tội xâm phạm tài sản quốc gia, tài sản xã hội chủ nghĩa.
TSC bao gồm tất cả các tài sản (động sản và bất động sản) thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý để sử dụng vào mục đích phục vụ lợi ích của Nhà nước, lợi ích của toàn dân. Đặc điểm TSC có những đặc điểm chính như sau: - Quyền sở hữu và quyền sử dụng TSC có sự tách rời, nghĩa là quyền sở hữu tài sản thuộc về Nhà nước, còn quyền sử dụng được thực hiện bởi từng ĐVSNCL và các tổ chức. - Về mục đích sử dụng: TSC được sử dụng phục vụ hoạt động của các ĐVSNCL và các tổ chức phục vụ lợi ích chung của đất nước, của nhân dân. - Về chế độ quản lý: Nhà nước là chủ thể quản lý TSC, ở tầm vĩ mô tài sản công được quản lý thống nhất theo pháp luật của nhà nước, ở tầm vi mô được Nhà nước giao cho các ĐVSNCL và các tổ chức quản lý, sử dụng theo quy định, chế độ của Nhà nước.
ĐVSNCL và các tổ chức được giao nhiệm vụ trực tiếp quản lý, sử dụng TSC lại không phải là người có quyền sở hữu tài sản; do đó nếu không quản lý chặt chẽ thì sẽ dẫn đến việc sử dụng TSC lãng phí, thất thoát. - TSC rất đa dạng và phong phú, được phân bố rộng trên phạm vi cả nước; mỗi loại tài sản có tính năng, công dụng khác nhau và được sử dụng vào các mục đích khác nhau, được đánh giá hiệu quả theo những tiêu thức khác nhau; TSC nhiều về số lượng, lớn về giá trị và mỗi loại tài sản lại có giá trị sử dụng khác nhau, thời hạn sử dụng khác nhau… TSC có loại không có khả năng tái tạo được, phải bảo tồn để phát triển; do đó việc quản lý đối với mỗi loại tài sản cũng có những đặc điểm khác nhau. - Giá trị của TSC giảm dần trong quá trình sử dụng; phần giá trị giảm dần đó được xem là yếu tố chi phí để tạo ra các sản phẩm dịch vụ công. Phân loại 7 Có thể phân chia TSC thành các loại như sau Một là, TSC phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh của đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, ĐVSNCL, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật.
Hai là, tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, công trình kết cấu hạ tầng xã hội và vùng đất, vùng nước, vùng biển gắn với công trình kết cấu hạ tầng. Ba là, TSC tại doanh nghiệp; Bốn là, tài sản của dự án sử dụng vốn nhà nước; Năm là, tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân theo quy định của pháp luật. Sáu là, tiền thuộc NSNN, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và dự trữ ngoại hối nhà nước; Bảy là, đất đai; tài nguyên nước, tài nguyên rừng, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, kho số viễn thông và kho số khác phục vụ quản lý nhà nước, tài nguyên Internet, phổ tần số vô tuyến điện, quỹ đạo vệ tinh và các tài nguyên khác do Nhà nước quản lý theo quy định của pháp luật. Vai trò TSC là một bộ phận của tài sản quốc gia, là tiềm lực phát triển đất nước như Bác Hồ đã khẳng định1: “Tài sản công là nền tảng, là vốn liếng để khôi phục và xây dựng kinh tế chung, để làm cho dân giàu, nước mạnh, để nâng cao đời sống nhân dân”.
Vai trò của TSC có thể được xem xét dưới nhiều khía cạnh: kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội,. ở đây, luận văn chỉ đề cập đến vai trò kinh tế của nó. Theo đó TSC có những vai trò chủ yếu sau: Thứ nhất, TSC là một bộ phận nền tảng vật chất quan trọng đảm bảo sự tồn tại và phát triển của của các ĐVSNCL. Đây chính là nền tảng vật chất căn bản để nhà 1 Nguồn: http://tapchitaichinh.vn/Tap-trung-cai-thien-moi-truong-dau-tu-kinh-doanh/cuc-quan-ly-cong-san- phat-huy-tot-vai-tro-quan-ly-khai-thac-nguon-luc-tai-chinh-tu-tai-san-cong-100920.html 8 nước tồn tại, hay nói rộng hơn đây là môi trường và là điều kiện đảm bảo sự tồn vong cho một chế độ xã hội.
Thực tiễn lịch sử phát triển của nhân loại cho thấy hầu hết các nhà nước bị sụp đổ khi không còn kiểm soát được quyền lực công, trong đó có quyền lực về TSC. Thông qua cuộc cách mạng xã hội, quyền lực công chuyển dịch sang tay nhà nước mới. Nhà nước mới ra đời tiếp quản và sử dụng ngay toàn bộ cơ sở vật chất của nhà nước tiền nhiệm làm cơ sở sinh tồn của mình. Trên nền tảng vật chất này, Nhà nước triển khai các hoạt động thuộc chức năng của mình để kiểm soát, quản lý KTXH của đất nước.
Mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến cơ sở, gắn liền với việc sử dụng TSC. Với phạm virộng lớn, phong phú về chủng loại, đa dạng về công dụng, TSC trực tiếp giúp cho hoạt động của toàn bộ bộ máy nhà nước thực hiện được trôi chảy liên tục và thông suốt. Công năng của từng tài sản liên tục phát huy tác dụng góp phần làm nên thành quả hoạt động của nhà nước. Tài sản làm việc chính là nơi hiện diện của chính quyền nhà nước, nơi làm việc hàng ngày của các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước - nơi diễn ra các giao dịch của nhà nước với dân chúng, nơi quyền lực của nhà nước được thực thi.