Chương 1 NHẬN THỨC CHUNG VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH THUỘC CHỨC NĂNG CỦA BỘ CÔNG AN 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò, ý nghĩa của quản lý nhà nước về xử lý vi phạm hành chính 1. Khái niệm quản lý nhà nước về xử lý vi phạm hành chính Cho đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về quản lý. Theo cách hiểu chung nhất hiện nay thì quản lý là sự tác động lên một hệ thống nào đó với mục tiêu đưa hệ thống đó đến trạng thái cần đạt được.
Quản lý là một phạm trù xuất hiện trước khi có Nhà nước với tính chất là một loại lao động xã hội hay lao động chung được thực hiện ở quy mô lớn. Quản lý được phát sinh từ lao động, không tách rời với lao động và bản thân quản lý cũng là một loại hoạt động lao động. Định nghĩa chung nhất về quản lý được nêu trong Từ điển Tiếng Việt, cụ thể như sau: Quản lý là “tổ chức và điều khiển các hoạt động theo những yêu cầu nhất định” [59, tr. Khái niệm này tương đồng với các khái niệm chỉ đạo, điều hành, điều khiển.
Khái niệm quản lý ở đây là muốn nói đến quản lý con người, quản lý xã hội và biểu hiện cụ thể nhất là ở quản lý nhà nước. QLNN là một phạm trù gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước, QLNN ra đời với tính chất là loại hoạt động quản lý xã hội. QLNN là quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội chủ yếu và quan trọng của con người. Ðiểm khác nhau cơ bản giữa QLNN và các hình thức quản lý khác (ví dụ: quản lý của các tổ chức xã hội…) là tính quyền lực nhà nước gắn liền với cưỡng chế nhà nước khi cần thiết.
QLNN hiểu theo nghĩa rộng, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước; theo nghĩa hẹp, QLNN là hoạt động chấp hành và điều hành được đặc trưng bởi các yếu tố có tính tổ chức; được thực hiện trên cơ sở và để thi hành 7 pháp luật; được bảo đảm thực hiện chủ yếu bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước (hoặc một số tổ chức xã hội trong trường hợp được giao nhiệm vụ QLNN). QLNN cũng là sản phẩm của việc phân công lao động nhằm liên kết và phối hợp các đối tượng bị quản lý. Theo Từ điển Tiếng Việt, khái niệm chung nhất về QLNN được hiểu là “tổ chức, điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội theo pháp luật” [59, tr. Ở Việt Nam, khái niệm VPHC đã xuất hiện từ lâu, tuy nhiên, còn có những ý kiến khác nhau về việc định nghĩa khái niệm này trong khoa học pháp lý và pháp luật thực định.
VPHC được định nghĩa lần đầu tại Điều 1 Pháp lệnh Xử phạt VPHC năm 1989 “là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc QLNN mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 không đưa ra khái niệm “VPHC” mà chỉ đưa ra quy định về “xử phạt VPHC” tại khoản 2 Điều 1: “Xử phạt VPHC được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức có hành vi cố ý vi phạm các quy định của pháp luật về QLNN mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC”. Dù không trực tiếp định nghĩa nhưng khái niệm VPHC được mô tả gián tiếp qua một số dấu hiệu đặc trưng đó là: tính trái pháp luật hành chính của hành vi; tính nguy hiểm cho xã hội; tính có lỗi của chủ thể; tính chịu trách nhiệm hành chính. Luật XLVPHC năm 2012 đã đưa ra định nghĩa về “VPHC” tại khoản 1 Điều 2 như sau: “VPHC là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về QLNN mà không phải tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC”.
Bên cạnh khái niệm “VPHC”, cần thiết phải nghiên cứu một khái niệm khác cũng rất cơ bản và liên quan mật thiết đến vấn đề này, đó là khái niệm XLVPHC để phân biệt với khái niệm xử phạt VPHC và áp dụng các biện 8 pháp XLHC. Theo quy định của pháp luật về XLVPHC trước khi Luật XLVPHC năm 2012 được ban hành, XLVPHC gồm xử phạt VPHC và các biện pháp khác (GDTXPTT, đưa vào TGD, đưa vào CSGDBB, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính). Theo quy định của Luật XLVPHC năm 2012, XLVPHC gồm xử phạt VPHC và áp dụng biện pháp XLHC (gồm: GDTXPTT, đưa vào TGD, đưa vào CSGDBB, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc). XLVPHC là một công cụ quan trọng trong hoạt động QLNN nhằm duy trì trật tự, kỷ cương quản lý hành chính của Nhà nước.
Theo nghĩa khái quát, XLVPHC là việc áp dụng một biện pháp cưỡng chế hành chính của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức có hành vi VPHC. Trong cách định nghĩa cụ thể hơn, XLVPHC được hiểu là hoạt động áp dụng pháp luật của các chức danh có thẩm quyền XLVPHC để xử phạt hành chính hoặc áp dụng biện pháp XLVPHC tương ứng với hành vi VPHC của các tổ chức, cá nhân. Dù được nhìn nhận từ góc độ nào thì XLVPHC đều phản ánh những đặc điểm sau: Thứ nhất, XLVPHC là hoạt động áp dụng pháp luật về XLVPHC. Việc tiến hành XLVPHC đòi hỏi phải đúng trình tự, thủ tục đã được pháp luật quy định.
Kết quả XLVPHC phải được thể hiện bằng quyết định XLVPHC có hiệu lực pháp luật. Thứ hai, XLVPHC là hoạt động cưỡng chế nhà nước do các chủ thể (chức danh) có thẩm quyền XLVPHC tiến hành và được bảo đảm bằng quyền lực nhà nước. Thứ ba, đối tượng tác động của XLVPHC là cá nhân hoặc tổ chức đã thực hiện VPHC. Thứ tư, mục đích của XLVPHC là nhằm truy cứu trách nhiệm hành chính một hành vi VPHC, qua đó, buộc chủ thể VPHC phải gánh chịu một biện pháp cưỡng chế tương ứng với hành vi vi phạm của mình.
Như vậy, VPHC là cơ sở phát sinh hoạt động XLVPHC. 9 Theo quy định của Luật XLVPHC năm 2012, XLVPHC bao gồm các hoạt động XPVPHC và hoạt động áp dụng các biện pháp XLHC. Trong đó: Xử phạt VPHC: là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC theo quy định của pháp luật về xử phạt VPHC (Khoản 2 Điều 2). Các hình thức xử phạt VPHC được quy định từ Điều 21 đến Điều 27 trong Luật này bao gồm: cảnh cáo; phạt tiền, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật VPHC, phương tiện được sử dụng để VPHC; trục xuất.
Trong đó, hình thức xử phạt cảnh cáo và phạt tiền là hai hình thức xử phạt chính, các hình thức xử phạt còn lại vừa là áp dụng hình thức xử phạt chính, vừa được áp dụng là hình thức xử phạt bổ sung. Cùng với các hình thức xử phạt VPHC, chủ thể có thẩm quyền có thể áp dụng một hoặc nhiều biện pháp khắc phục hậu quả được quy định từ Điều 28 đến Điều 37, bao gồm: Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu; buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép; buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh; buộc đưa ra khỏi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc tái xuất hàng hóa, vật phẩm, phương tiện; buộc tiêu hủy hàng hóa, vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi, cây trồng và môi trường, văn hóa phẩm có nội dung độc hại; buộc cải chính thông tin sai sự thật hoặc gây nhầm lẫn; buộc loại bỏ yếu tố vi phạm trên hàng hóa, bao bì hàng hóa, phương tiện kinh doanh, vật phẩm; buộc thu hồi sản phẩm, hàng hóa không bảo đảm chất lượng; buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính hoặc buộc nộp lại số tiền bằng trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đã bị tiêu thụ, tẩu tán, tiêu hủy trái quy định của pháp luật và các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định. 10 Biện pháp XLHC: là biện pháp được áp dụng đối với cá nhân vi phạm pháp luật về ANTT, ATXH mà không phải là tội phạm, bao gồm biện pháp: GDTXPTT; đưa vào TGD; đưa vào CSGDBB và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (Khoản 3 Điều 2). Theo quy định của Luật XLVPHC năm 2012, Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã có thẩm quyền quyết định áp dụng các biện pháp GDTXPTT; Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền quyết định áp dụng các biện pháp đưa vào TGD; đưa vào CSGDBB và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc.
Việc áp dụng các biện pháp XLHC được áp dụng theo một quy trình gồm nhiều bước với sự tham gia của nhiều cơ quan tổ chức khác nhau, trong đó có cơ quan Công an. Theo quy định pháp luật hiện hành thì có thể xác định hoạt động QLNN về XLVPHC là hoạt động thuộc lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước và được thực hiện chủ yếu bởi các cơ quan, cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính nhà nước. Trên cơ sở quy định của Luật XLVPHC thì hoạt động QLNN về XLVPHC được thực hiện từ trung ương đến địa phương và trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Trong đó, Chính phủ thống nhất QLNN về XLVPHC trong phạm vi cả nước; Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện QPNN về XLVPHC; các bộ, ngành, địa phương thực hiện hoặc phối hợp với Bộ Tư pháp thực hiện các nhiệm vụ, nội dung QLNN về XLVPHC thuộc phạm vi, chức năng được giao.
Từ những phân tích ở trên, có thể đưa ra khái niệm QLNN về XLVPHC như sau: “QLNN về XLVPHC là sự tác động đồng bộ, có tổ chức của các chủ thể có thẩm quyền đối với hoạt động XLVPHC nhằm duy trì trật tự, kỷ cương quản lý hành chính của Nhà nước”. Sự tác động này được biểu hiện qua việc ban hành văn bản QPPL về XLVPHC; tổ chức thực hiện và kiểm tra theo dõi hoạt động XLVPHC.