Tổng quan nghiên cứu

Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình công cộng đóng vai trò then chốt trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt tại các địa bàn miền núi đặc thù. Huyện Tương Dương là đơn vị hành chính có diện tích tự nhiên rộng lớn lên tới 281.192,73 ha thuộc vùng Tây Nam tỉnh Nghệ An, bao gồm 17 xã, thị trấn với 6 dân tộc anh em cùng sinh sống và đường biên giới dài 57,8 km giáp nước bạn Lào. Là một trong những huyện nghèo thuộc diện thụ hưởng chính sách hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững theo Nghị quyết 30a của Chính phủ, Tương Dương được Nhà nước phân bổ nhiều nguồn vốn ngân sách cho các công trình hạ tầng giao thông, thủy lợi, giáo dục và an sinh xã hội.

Ban Quản lý dự án đầu tư và xây dựng huyện Tương Dương được thành lập từ năm 2009 và kiện toàn cơ cấu tổ chức theo Quyết định số 368/QĐ-UBND ngày 19 tháng 3 năm 2015 của Ủy ban nhân dân huyện Tương Dương. Đơn vị giữ vai trò đại diện chủ đầu tư trực tiếp điều hành toàn bộ các dự án đầu tư xây dựng công trình trên địa bàn. Tuy nhiên, trong quá trình vận hành giai đoạn 2015 - 2019, công tác quản trị dự án còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng: việc lập và thẩm định hồ sơ còn mang tính hình thức, công tác đền bù giải phóng mặt bằng kéo dài, tình trạng ép tiến độ thi công làm ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng công trình và hiệu quả giải ngân vốn đầu tư công.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là hệ thống hóa khung lý luận, đánh giá toàn diện thực trạng công tác quản lý dự án giai đoạn 2015 - 2019, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ và khả thi nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng 100% nguồn vốn ngân sách nhà nước tại địa phương đến năm 2023.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản trị dự án hiện đại kết hợp với các quy định pháp luật hiện hành về đầu tư công tại Việt Nam. Trọng tâm của khung phân tích dựa trên ba trụ cột lý thuyết nền tảng:

Thứ nhất, lý thuyết tam giác ràng buộc quản lý dự án (Project Management Triangle), xem xét sự tương tác hữu cơ giữa ba mục tiêu cốt lõi: tiến độ thời gian, chi phí ngân sách và chất lượng công trình. Bất kỳ sự điều chỉnh nào về chi phí hoặc thời gian thi công đều tác động trực tiếp đến tiêu chuẩn kỹ thuật của sản phẩm xây dựng hoàn thành.

Thứ hai, lý thuyết chu trình quản lý dự án đầu tư xây dựng qua 3 giai đoạn kế tiếp: giai đoạn chuẩn bị đầu tư (lập báo cáo nghiên cứu khả thi, khảo sát, thiết kế và thẩm định dự toán), giai đoạn thực hiện đầu tư (tổ chức đấu thầu, ký kết hợp đồng, giám sát thi công và nghiệm thu khối lượng), và giai đoạn kết thúc đưa vào khai thác (quyết toán vốn, bàn giao công trình và bảo hành).

Thứ ba, mô hình tổ chức ban quản lý dự án chuyên trách. Luận văn phân tích cấu trúc tổ chức trực tuyến - chức năng, trong đó giám đốc ban điều hành trực tiếp các bộ phận chuyên môn, giúp tối ưu hóa luồng thông tin và tăng quyền hạn kiểm soát hiện trường. Các khái niệm trung tâm được chuẩn hóa bao gồm: dự án đầu tư xây dựng công trình, chủ đầu tư, ban quản lý dự án chuyên trách, công tác giải phóng mặt bằng và quyết toán vốn đầu tư công.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu được triển khai dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và thống kê mô tả:

Về quy mô và đối tượng mẫu khảo sát: Nghiên cứu thực hiện thu thập toàn bộ dữ liệu thứ cấp từ 100% hồ sơ dự án trọng điểm do Ban Quản lý dự án huyện Tương Dương điều hành trong giai đoạn 5 năm từ năm 2015 đến năm 2019, cùng hồ sơ nhân sự của toàn bộ 12 cán bộ chuyên trách tại đơn vị.

Phương pháp chọn mẫu: Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu có chủ đích toàn bộ đối với các dự án giao thông, thủy lợi và khu tái định cư có tổng mức đầu tư lớn như tuyến đường giao thông Yên Tĩnh - Hữu Khuông, tuyến đường Bãi Xa - Tùng Hương và dự án khu tái định cư xã Yên Tĩnh. Phương pháp này đảm bảo tính đại diện cao cho các loại hình công trình vùng cao phức tạp.

Lý do lựa chọn phương pháp: Dữ liệu thứ cấp từ các văn bản phê duyệt, biên bản nghiệm thu, báo cáo quyết toán và biên bản thanh tra mang tính pháp lý tuyệt đối, giúp phản ánh chân thực các sai lệch về chi phí phát sinh và độ trễ tiến độ thi công thực tế tại hiện trường.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế giai đoạn 2015 - 2019 tại Ban Quản lý dự án huyện Tương Dương chỉ ra các kết quả cụ thể sau:

Thứ nhất, về nguồn nhân lực quản lý, tính đến ngày 31 tháng 12 năm 2019, đơn vị có tổng số 12 biên chế và lao động hợp đồng. Cơ cấu trình độ chuyên môn gồm 01 Thạc sĩ (chiếm tỷ lệ 8%), 10 Đại học (chiếm tỷ lệ 84%) và 01 Cao đẳng (chiếm tỷ lệ 8%). Tỷ lệ nhân sự có trình độ đại học trở lên đạt mức cao 92%. Bộ máy bao gồm 01 Giám đốc, 02 Phó Giám đốc, 03 nhân sự kế toán - thủ quỹ, 05 kỹ sư kỹ thuật - kế hoạch và 01 lái xe. Tuy nhiên, phần lớn là nhân sự trẻ, thiếu các chuyên gia có kinh nghiệm sâu trong xử lý tranh chấp hợp đồng và thẩm tra địa chất phức tạp.

Thứ hai, về công tác lập và thẩm định dự án, có khoảng 30% hồ sơ thiết kế kỹ thuật phải tiến hành điều chỉnh, bổ sung dự toán trong quá trình thi công do công tác khảo sát ban đầu chưa lường hết địa chất đồi núi hiểm trở và khí hậu mưa lũ kéo dài.

Thứ ba, về tiến độ thi công và giải phóng mặt bằng, hơn 40% công trình trọng điểm bị kéo dài thời gian hoàn thành từ 6 đến 12 tháng so với kế hoạch ban đầu. Nguyên nhân xuất phát từ việc đơn giá đền bù đất đai theo quy định thấp hơn từ 15% đến 20% so với giá trị chuyển nhượng thực tế tại địa phương, dẫn đến sự chậm trễ trong công tác bàn giao mặt bằng thi công.

Thứ tư, về kiểm soát chi phí và đấu thầu, công tác đấu thầu tại một số gói thầu xây lắp quy mô nhỏ còn mang tính thủ tục; việc thanh quyết toán vốn đầu tư công tại các xã vùng sâu còn xảy ra tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản cục bộ.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện nghiên cứu cho thấy sự khác biệt rõ rệt giữa lý thuyết quản trị dự án tiêu chuẩn và thực tiễn vận hành tại một huyện miền núi nghèo:

Nguyên nhân cốt lõi của các hạn chế bắt nguồn từ cả yếu tố chủ quan lẫn khách quan. Về mặt chủ quan, áp lực giải ngân vốn theo niên độ tài chính của Nghị quyết 30a dẫn tới hiện tượng ép tiến độ thi công một cách cơ học, khiến việc thẩm định báo cáo kinh tế - kỹ thuật chưa đạt độ sâu cần thiết. Về mặt khách quan, địa hình phức tạp, mạng lưới sông suối chia cắt cùng biến động trượt giá vật liệu xây dựng (xi măng, sắt thép có thời điểm tăng giá trên 15%) đã phá vỡ dự toán ban đầu.

Toàn bộ dữ liệu thực trạng có thể được hệ thống hóa trực quan thông qua biểu đồ cơ cấu nhân sự theo trình độ chuyên môn và bảng tổng hợp tiến độ - chi phí thực tế so với dự toán được duyệt của từng gói thầu giai đoạn 2015 - 2019. Kết quả này tương đồng với các nghiên cứu của Lê Hoàng Huy (2017) tại Ban Quản lý dự án Tả Ngạn và Đoàn Thị Thu Trang (2017) tại Ban Quản lý dự án Mỗ Lao, khẳng định sự cần thiết phải nâng cao tính tự chủ và năng lực thẩm định kỹ thuật nội bộ của ban quản lý chuyên trách.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm hoàn thiện công tác quản trị dự án tại địa bàn huyện:

Thứ nhất, tái cấu trúc và nâng cao chất lượng công tác lập, thẩm định dự án. Ban Quản lý dự án cần ký hợp đồng với các đơn vị tư vấn khảo sát có đủ chứng chỉ năng lực hạng cao, thực hiện khảo sát địa chất chi tiết cho 100% dự án trước khi lập dự toán. Mục tiêu giảm tỷ lệ dự án phải điều chỉnh thiết kế xuống dưới 5% trong giai đoạn 2021 - 2023. Đơn vị thực hiện: Bộ phận Kỹ thuật - Kế hoạch phối hợp các phòng ban chuyên môn cấp huyện.

Thứ hai, minh bạch hóa công tác đấu thầu và siết chặt kiểm soát chất lượng thi công. Áp dụng hình thức đấu thầu qua mạng cho 100% các gói thầu xây lắp công cộng từ năm 2021 theo đúng quy định của Luật Đấu thầu. Quy định rõ ràng trách nhiệm bồi thường cá nhân đối với tư vấn giám sát khi để xảy ra sai sót kỹ thuật; yêu cầu nhà thầu lập nhật ký thi công điện tử định kỳ hàng tuần. Đơn vị thực hiện: Ban Giám đốc Ban Quản lý dự án và các nhà thầu liên quan.

Thứ ba, chuẩn hóa năng lực nguồn nhân lực và đổi mới cơ chế đãi ngộ. Xây dựng kế hoạch bồi dưỡng chuyên môn ngắn hạn và dài hạn cho 12 cán bộ nhân viên, tập trung vào kỹ năng quản trị rủi ro và phần mềm quản lý tiến độ chuyên sâu. Nghiên cứu cơ chế trích thưởng từ nguồn chi phí quản lý dự án tiết kiệm được để tăng thu nhập thực tế thêm khoảng 15% đến 20%, tạo động lực cống hiến cho cán bộ vùng cao. Đơn vị thực hiện: Ủy ban nhân dân huyện Tương Dương và Ban Quản lý dự án.

Thứ tư, đổi mới cơ chế thanh tra, kiểm tra và giám sát cộng đồng. Thiết lập lịch kiểm tra hiện trường định kỳ tối thiểu 2 lần mỗi quý đối với các công trình trọng điểm; công khai bảng thông tin dự án tại 17 xã, thị trấn để người dân tham gia giám sát chất lượng và tiến độ. Đơn vị thực hiện: Thanh tra huyện Tương Dương và Tổ giám sát đầu tư cộng đồng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang giá trị thực tiễn cao cho nhiều nhóm đối tượng:

Nhóm thứ nhất: Lãnh đạo và cán bộ chuyên môn tại các Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng cấp huyện thuộc khu vực miền núi, vùng sâu, vùng xa. Tài liệu cung cấp quy trình mẫu về quản trị tiến độ, kiểm soát chi phí và xử lý các bài toán đặc thù về địa chất, giải phóng mặt bằng vùng dân tộc thiểu số.

Nhóm thứ hai: Cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh và huyện, bao gồm Ủy ban nhân dân huyện Tương Dương và Sở Xây dựng, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Nghệ An. Luận văn cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện cơ chế phân bổ vốn, phê duyệt hạn mức dự toán và điều chỉnh chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng phù hợp với thị trường.

Nhóm thứ ba: Các doanh nghiệp tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát và nhà thầu xây lắp hoạt động tại khu vực Bắc Trung Bộ. Doanh nghiệp có thể hiểu rõ các tiêu chí thẩm định, quy chuẩn nghiệm thu và quy trình thanh quyết toán vốn đầu tư công để tối ưu hóa biện pháp thi công.

Nhóm thứ tư: Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản trị kinh doanh, Quản lý kinh tế và Quản lý xây dựng. Đề tài là nguồn tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp phân tích thực trạng dự án công ích dựa trên dữ liệu thực tế tại cấp cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Mô hình tổ chức của Ban Quản lý dự án huyện Tương Dương có đặc điểm gì nổi bật? Đơn vị hoạt động theo mô hình ban quản lý dự án chuyên trách trực thuộc Ủy ban nhân dân huyện Tương Dương. Cơ cấu nhân sự gồm 12 người, trong đó trình độ đại học trở lên chiếm 92%, chịu trách nhiệm trực tiếp và toàn diện trước pháp luật về việc quản trị toàn bộ các dự án đầu tư công trên địa bàn huyện.

Nguyên nhân chính dẫn đến sự chậm trễ tiến độ tại các dự án giao thông giai đoạn 2015 - 2019 là gì? Nguyên nhân chủ yếu do điều kiện địa chất đồi núi phức tạp, thời tiết mưa lũ kéo dài và vướng mắc trong khâu giải phóng mặt bằng. Đơn giá đền bù theo khung nhà nước thấp hơn khoảng 15% đến 20% so với thị trường, làm kéo dài thời gian bàn giao mặt bằng thi công từ 6 đến 12 tháng.

Tại sao công tác lập hồ sơ dự án ban đầu tại địa phương lại có tỷ lệ điều chỉnh cao? Do năng lực khảo sát hiện trường của một số đơn vị tư vấn còn hạn chế, chưa tính toán hết nguy cơ sạt lở và sụt lún địa chất vùng núi cao. Bên cạnh đó, việc biến động giá vật liệu xây dựng trong thời gian thực hiện dự án cũng buộc chủ đầu tư phải điều chỉnh dự toán.

Giải pháp nào giúp nâng cao tính minh bạch trong công tác lựa chọn nhà thầu xây lắp? Triển khai đấu thầu qua mạng cho 100% gói thầu xây lắp đủ điều kiện từ năm 2021, công khai toàn bộ hồ sơ mời thầu, tiêu chuẩn đánh giá và kết quả lựa chọn nhà thầu trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia, xóa bỏ hoàn toàn tình trạng thỏa thuận ngầm.

Cơ chế đãi ngộ đối với 12 cán bộ nhân viên của Ban Quản lý dự án cần thay đổi như thế nào? Cần áp dụng cơ chế tự chủ tài chính linh hoạt của đơn vị sự nghiệp có thu, sử dụng hiệu quả nguồn chi phí quản lý dự án để chi trả thu nhập tăng thêm theo hiệu suất công việc, giúp ổn định đời sống cho cán bộ công tác tại vùng biên giới.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa hoàn chỉnh cơ sở lý luận về quản trị dự án đầu tư xây dựng công trình, làm rõ các mối quan hệ ràng buộc giữa tiến độ, chi phí và chất lượng trong khu vực công.
  • Phân tích chi tiết thực trạng quản lý dự án tại Ban Quản lý dự án huyện Tương Dương giai đoạn 2015 - 2019 với quy mô 12 nhân sự chuyên trách và tỷ lệ 92% có trình độ đại học trở lên.
  • Chỉ rõ các nút thắt về sai lệch dự toán thiết kế, chậm giải phóng mặt bằng và những rủi ro trượt giá vật liệu tại địa bàn miền núi 281.192,73 ha có 17 xã, thị trấn.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp đột phá về thẩm định thiết kế, đấu thầu qua mạng, đào tạo nhân sự và tăng cường kiểm tra giám sát hiện trường định kỳ đến năm 2023.
  • Các nhà quản lý, chủ đầu tư và chuyên viên dự án hãy áp dụng ngay các giải pháp chuẩn hóa quy trình và ứng dụng công nghệ quản trị hiện đại để nâng cao tối đa hiệu quả nguồn vốn đầu tư công tại đơn vị.