MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Việc chuyển đổi cơ chế quản lý của Nhà nước từ cơ chế mệnh lệnh, tập trung sang cơ chế thị trường từ lâu đã đòi hỏi sự thay đổi trong hệ thống kế hoạch hóa (KHH) ở Việt Nam, đồng thời cũng đặt ra yêu cầu phải đổi mới và cải cách nền hành chính công, trong đó có cải cách tài chính công, chuyển từ mô hình hành chính quan liêu truyền thống sang quản lý công mới, thay đổi trong quản lý và điều hành nguồn vốn đầu tư công. Tuy nhiên công tác KHH hiện nay vẫn còn nhiều bất cập, chưa phát huy hết hiệu quả của công cụ này. Một thực tế điển hình có thể nhận thấy kế hoạch của Việt Nam, đặc biệt ở cấp địa phương vẫn mang nặng tính hình thức, chưa bám sát với thực tế, việc xây dựng kế hoạch không gắn với nguồn lực, đặc biệt là nguồn lực tài chính làm cho bản kế hoạch viển vông và không có giá trị thực tiễn, thiếu tính khả thi.
Nguồn ngân sách nhà nước đối với các nước đang phát triển như Việt Nam vẫn là nguồn tài chính quan trọng nhất trong thực hiện các mục tiêu phát triển. Do đó quản lý nguồn lực tài chính, mà cụ thể là nguồn vốn đầu tư công là việc hết sức quan trọng. Việc quản lý nguồn vốn đầu tư công ở nước ta hiện nay đang vấp phải thực trạng là việc đầu tư dàn trải, không có KH dẫn đến việc thiếu vốn để thực hiện, làm chậm tiến độ cũng như chất lượng của các dự án. Việc quyết định đầu tư các dự án không gắn với các mục tiêu chiến lược trong KH làm giảm hiệu quả của việc sử dụng vốn, giảm hiệu quả trong phát triển kinh tế xã hội.
Để kịp thời tháo gỡ những hạn chế của công tác đầu tư công, ngày 18/6/2014, Quốc hội đã ban hành luật Đầu tư công trong đó quy định về lập KH đầu tư công trung hạn, quy định từ năm 2015 trở đi, cùng với KH phát triển kinh tế xã hội, các cấp địa phương còn có trách nhiệm xây dựng thêm một bản KH đầu tư công trung hạn cho giai đoạn 5 năm. Lập KH đầu tư công trung hạn là sự chuyển biến tích cực; chuyển từ việc lập kế hoạch hàng năm sang kế hoạch 5 năm, áp dụng khuôn khổ thời gian trung hạn, do đó khắc phục được tình trạng việc đầu tư dàn trải 2 và không xác định trước nguồn vốn để thực hiện dự án. Luật cũng quy định rõ KH đầu tư công được xây dựng dựa trên các mục tiêu ưu tiên trong KH PTKTXH, bám sát KH PTKTXH 5 năm đã được xây dựng. Như vậy, KH PTKTXH và KH đầu tư công có mối liên kết chặt chẽ qua lại với nhau, KH PTKTXH xây dựng các mục tiêu ưu tiên phải dựa vào nguồn lực, mà trụ cột là nguồn lực tài chính, trong đó có phần nguồn vốn ngân sách nhà nước thực hiện các dự án đầu tư công.
Ngược lại, KH đầu tư công đưa ra danh mục các chương trình dự án đầu tư phải dựa vào các mục tiêu ưu tiên trong KH PTKTXH. Tuy nhiên, qua thời gian triển khai luật Đầu tư công hiện nay đã gặp không ít những khó khăn trong việc bố trí vốn cho các dự án, việc xác định thứ tự phân bổ vốn ưu tiên cho các ngành, lĩnh vực, việc lựa chọn các dự án đưa vào kế hoạch. Một nguyên nhân sâu xa của vấn đề này là do quá trình lập KH đầu tư công chưa bám sát với KH PTKTXH trong việc xác định mục tiêu phát triển, dẫn đến tình trạng việc phân bổ vốn và lựa chọn dự án không hiệu quả. Tại tỉnh Nam Định nói chung và huyện Xuân Trường nói riêng, công tác lập KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn gặp nhiều khó khăn trong việc gắn kết và tạo sự logic chặt chẽ giữa hai bản KH này.
Quá trình lập hai bản KH vẫn thực hiện tách rời nhau, không có sự so sánh đối chiếu trong quá trình xây dựng, dẫn đến KH PTKTXH thiếu tính thực tế còn KH đầu tư công khó có thể thực hiện theo các mục tiêu đã đề ra trong KH PTKTXH. Xuất phát từ thực tế đó, tác giả nhận thấy sự gắn kết giữa KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn là yêu cầu cấp thiết để xây dựng được hai bản KH chất lượng, có giá trị, phát huy đúng vai trò là công cụ quản lý và định hướng phát triển của nhà nước. Với đề tài: “Gắn kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm với kế hoạch đầu tư công trung hạn tại huyện Xuân Trường – Nam Định”, tác giả mong muốn đưa ra được khung lý thuyết chặt chẽ về sự gắn kết giữa KH PTKTXH 5 năm với KH đầu tư công trung hạn từ mối liên hệ đến nội dung và nguyên tắc, yêu cầu gắn kết, để từ đó đưa ra được các phương hướng hoàn thiện phù hợp với huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định. Tác giả mong muốn những nội dung nghiên cứu sẽ 3 khắc phục được hạn chế hiện tại trong công tác lập kế hoạch của huyện, phát huy tốt vai trò của KH PTKTXH và KH đầu tư công.
Tổng quan nghiên cứu Liên quan đến công tác lập KH PTKTXH, KH đầu tư công và sự gắn kết giữa KH PTKTXH và KH đầu tư công trung hạn, có một số nghiên cứu tiêu biểu sau: 2. Các nghiên cứu về Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội Việc vận dụng KH hóa trong khu vực công được bàn đến trong những nghiên cứu cả trong và ngoài nước. Một số bài viết nước ngoài như “Strategic Planning – What every manager must know” (George Albert Steiner, 1979) hay “Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement” (John M. Bryson, 1995) đã chỉ ra việc lập KH chiến lược là sự đổi mới, là nguyên tắc cần thiết trong lập KH cho khu vực công.
Các công trình nghiên cứu trong nước về đổi mới công tác KH chủ yếu tập trung vào việc tổng kết kinh nghiệm và đánh giá lại những đóng góp và hạn chế của mô hình KH hóa tập trung. Bài viết “Đổi mới Kế hoạch hóa ở Việt Nam 30 năm qua và con đường phía trước” của các tác giả Ngô Thắng Lợi, Bùi Đức Tuân đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo - số 23, tháng 12/2015 đã đưa ra cái nhìn tổng quát về KHH ở Việt Nam sau 30 năm, từ mô hình KHH mệnh lệnh, tập trung sang KHH theo cơ chế thị trường. Khái quát hóa những điểm nổi bật và thành tựu của ngành KH sau 30 năm thực hiện và đưa ra những giải pháp cho ngành KH Việt Nam trong thời gian tới nhằm đổi mới và hoàn thiện hơn công tác lập KH. Tuy nhiên nhìn chung các nghiên cứu của các tác giả mới dừng lại ở lý luận và nêu ra các vấn đề đổi mới mang tính nguyên tắc, còn chưa đi sâu đánh giá cụ thể về thực trạng lập KH tại các cơ quan, tổ chức tại Việt Nam và đề xuất một cách tiếp cận đổi mới nào cụ thể để giải quyết những bất cập hiện nay trong công tác lập KH.
Các nghiên cứu về Kế hoạch đầu tư công Trong cuốn “The Power of Public Investment Management: Transforming Resources Into Assets for Growth” (Rajaram, Anand; Minh Le, Tuan; Kaiser, 4 Kai; Kim, Jay-Hyung; Frank, Jonas, World Bank, 2014) đã tổng kết kinh nghiệm quản lý đầu tư và lập Kế hoạch đầu tư công ở các nước trên thế giới, trong đó chỉ rõ từ những năm 80 thế kỷ trước, nhiều quốc gia đang phát triển trên thế giới đã xây dựng KH đầu tư công (PIP), ban đầu KH đầu tư công được thực hiện ở các quốc gia phụ thuộc vào viện trợ của WB mà ít có ở các quốc gia thu nhập trung bình. KH đầu tư công mà WB hướng tới là các chương trình đầu tư công trong thời kỳ trung hạn, đảm bảo yêu cầu đó là các chiến lược kinh tế vĩ mô được thực hiện bằng các chương trình và dự án cụ thể. Quỹ tiền tệ thế giới (IMF) trong Báo cáo về hiệu quả đầu tư công “Making Public investment more efficient" (2015) đã phân tích xu hướng quản lý công trong giai đoạn hiện nay ở một số nước trên thế giới, đồng thời đưa ra các giải pháp quản lý có hiệu quả nguồn tài chính đầu tư công. Phân tích ảnh hưởng của đầu tư công đối với sự phát triển.
Đồng thời bài viết cũng đưa ra một yêu cầu trong quản lý công hiện đại đó là lập KH đầu tư công và lựa chọn DA, với các kỹ năng cơ bản như lập chiến lược hiệu quả, phối hợp liên ngành, phối hợp liên cấp, sự tham gia của các bên liên quan, thẩm định dự án chi tiết. Các nghiên cứu trong nước chủ yếu bàn về công tác quản lý vốn đầu tư, cách thức sử dụng vốn đầu tư, đặc biệt nguồn vốn chi cho đầu tư phát triển của NSNN sao cho hiệu quả. Luận án tiến sỹ “Đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương tỉnh Hà Nam” (2015) của tác giả Phan Thị Thu Hiền đã chỉ ra thực trạng sử dụng nguồn vốn đầu tư từ NSNN của tỉnh Hà Nam và đưa ra giải pháp sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB một cách hiệu quả và minh bạch. Luận án tiến sỹ “Đầu tư phát triển bền vững về kinh tế trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh” (2015) của tác giả Hoàng Thị Thu Hà đi sâu nghiên cứu mối quan hệ giữa đầu tư và phát triển bền vững về kinh tế, từ đó bài viết chỉ ra các giải pháp là cần triển khai thực hiện đồng bộ các biện pháp về rà soát, hoàn thiện các quy hoạch, các chính sách đầu tư, tăng cường huy động vốn đầu tư, điều chỉnh các cơ cấu đầu tư, tăng cường công tác quản lý nhà nước hoạt động đầu tư trên địa bàn tỉnh.
Các nghiên cứu về gắn KH PTKTXH với KH đầu tư công Về KH gắn với nguồn tài chính cũng đã có các công trình trong và ngoài nước đề cập đến vấn đề này. Phương pháp lập KH chi tiêu theo khuôn khổ trung hạn đã được ngân hàng thế giới đưa ra từ đầu những năm 1990.Hughes trong “MTEF: Why do they work in advanced countries and why do they sometimes fail” đã khẳng định được sự cần thiết của MTEF, tuy nhiên cũng phụ thuộc vào sự lựa chọn mô hình và người lãnh đạo.