Chương 1- Cơ sở lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật Chương 2- Thực trạng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá Chương 3- Giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Than Hoá 10 CHƢƠNG 1- CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 1.Khái niệm, các dấu hiệu đặc trƣng của văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban hành 1. Khái niệm văn bản Thuật ngữ văn bản hiện nay được hiểu và diễn giải theo nhiều cách khác nhau. Ở góc độ ngôn ngữ học, có quan niệm cho rằng, “văn bản là giấy ghi nội dung sự kiện”[13, tr 823]. Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ. Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 11 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Quốc Hội thông qua năm 1996; sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”.
Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau: “ Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành. Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân số 31/2004/QH11 được Quốc Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như sau: 12 “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa“. Định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng như văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nói riêng chưa thực sự thoả mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp luật, bởi vì, trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhưng chúng ta thường gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không.
Chính vì thế việc phân tích các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật Nói về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, về nguyên tắc, nó hoàn toàn là một văn bản quy phạm pháp luật theo định nghĩa của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và điều này đã được chính Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 khẳng định tại khoản 3 Điều 1, cụ thể như sau: “ Văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc Hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành còn để thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp: a) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; b) Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân”. 13 Do vậy, văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng hệ thống pháp luật quốc gia. Như vậy, việc định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 chỉ là một sự khẳng định lại những nội dung đã được quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 mà thôi [37, tr 42].
Vậy, đâu là dấu hiệu quan trọng để nhận dạng một văn bản quy phạm pháp luật hay một văn bản “có tính quy phạm pháp luật” ?. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân có các dấu hiệu sau đây: - Chứa đựng “quy phạm pháp luật” Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định văn bản quy phạm pháp luật. Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng “quy phạm pháp luật” là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền hiến định. Quy phạm pháp luật trong một văn bản quy phạm pháp luật có hai dấu hiệu đặc trưng: + Có hiệu lực lâu dài và ổn định; có tính áp dụng chung, tính trừu tượng, không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm 14 vi đối tượng ít nhiều rộng hơn hay nói cách khác là không chỉ đích danh đối tượng thi hành. + Được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận buộc mọi người (cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân) đều phải nghiêm chỉnh thi hành. - Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định Đây cũng là một dấu hiệu quan trọng, có tính quyết định để nhận dạng đó là văn bản quy phạm pháp luật đo cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành theo thủ tục, trình tự luật định và bằng một hình thức văn bản nhất định.
Dấu hiệu này chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu “chứa đựng quy phạm pháp luật” - Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung + Thẩm quyền về hình thức: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cho mỗi cơ quan có thẩm quyền được ban hành hình thức văn bản nhất định, nếu việc ban hành không đúng hình thức là vi phạm thẩm quyền. Thẩm quyền về hình thức được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân gắn với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đó là: Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Nghị quyết; Uỷ ban nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Quyết định, Chỉ thị. + Thẩm quyền về nội dung: Khác với thẩm quyền về nội dung, thẩm quyền về nội dung không được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà thẩm quyền về 15 nội dung được căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước. Theo đó thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân căn cứ vào Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003.
Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã được quy định và phân cấp tại Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật khác của Chính Phủ. Cũng chính vì vậy mà ngay cả thẩm quyền đặt ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau cũng cần phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền ban hành. - Được Nhà nước bảo đảm thi hành Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện pháp như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm.