Chương 1: Cơ sở lý luận về cơ chế tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập; (ii) Chương 2: Đánh giá thực trạng cơ chế tự chủ tài chính tại Viện Công nhân và Công đoàn; (iii) Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ tài chính tại Viện Công nhân và Công đoàn. 9 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 1. Những vấn đề chung về đơn vị sự nghiệp công lập 1. Khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập Trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước, cụm từ “đơn vị hành chính sự nghiệp” được hiểu là từ gọi tắt cho các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, các đoàn thể, hội quần chúng.
Trong quá trình đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ, các cơ quan Nhà nước xác định rõ phạm vi và nội dung quản lý của mình về kinh tế, xã hội, phù hợp với yêu cầu phát triển. Đã tách bạch rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp. Vì vậy, hiện nay đơn vị sự nghiệp công lập thường được định nghĩa khá giống nhau như: Theo Giáo trình Tài chính công của GS. Dương Thị Bình Minh năm 2005 thì: Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức thuộc sở hữu Nhà nước, hoạt động cơ bản của nó là cung cấp các loại hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội trong các lĩnh vực: kinh tế, giáo dục, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể dục, thể thao,…[18] Theo Giáo trình Quản lý tài chính công của Học viện Tài chính năm 2007 thì: Đơn vị sự nghiệp công lập là những đơn vị do Nhà nước thành lập hoạt động công lập thực hiện cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của các ngành kinh tế quốc dân.
Các đơn vị này hoạt động trong các lĩnh vực: Khoa học và công nghệ, giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ và môi trường, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, sự nghiệp kinh tế, dịch vụ việc làm,…[11] Theo chế độ kế toán HCSN năm 2006 thì đơn vị sự nghiệp công lập là: Đơn vị do Nhà nước quyết định thành lập nhằm thực hiện một nhiệm vụ 10 chuyên môn nhất định hay quản lý Nhà nước về một lĩnh vực nào đó, hoạt động bằng nguồn kinh phí NSNN cấp, cấp trên cấp toàn bộ hoặc cấp một phần kinh phí và các nguồn khác đảm bảo theo nguyên tắc không bồi hoàn trực tiếp nhằm thực hiện nhiệm vụ của Đảng và Nhà nước giao cho từng giai đoạn.[1] Như vậy, các đơn vị sự nghiệp công lập có thể được hiểu là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước. Nguồn tài chính để đảm bảo hoạt động do NSNN cấp hoặc có nguồn gốc từ ngân sách. Các hoạt động này có giá trị tinh thần vô hạn, chủ yếu được tổ chức để phục vụ xã hội, do đó chi phí chi ra không được trả lại trực tiếp bằng hiệu quả kinh tế nào đó mà được thể hiện bằng hiệu quả xã hội nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế vĩ mô. Đặc điểm đơn vị sự nghiệp công lập Đặc điểm của các đơn vị sự nghiệp công lập là rất đa dạng, bắt nguồn từ nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
Tuy nhiên, các đơn vị sự nghiệp công lập dù hoạt động ở các lĩnh vực khác nhau nhưng đều mang những đặc điểm cơ bản như sau: - Thứ nhất, mục đích hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập là không vì lợi nhuận, chủ yếu phục vụ lợi ích cộng đồng. Trong nền kinh tế, các sản phẩm, dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập tạo ra đều có thể trở thành hàng hóa cung ứng cho mọi thành phần trong xã hội. Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh, hoạt động sự nghiệp cung ứng dịch vụ cho nền kinh tế nhưng mục đích chính không phải vì mục đích lợi nhuận. Nhà nước tổ chức, duy trì và tài trợ cho các hoạt động sự nghiệp để cung cấp những sản phẩm, dịch vụ cho thị trường trước hết nhằm thực hiện vai trò của Nhà nước trong việc phân phối lại thu nhập và thực hiện các chính sách phúc lợi công cộng khi can thiệp vào thị trường.
Nhờ đó sẽ hỗ trợ cho các 11 ngành, các lĩnh vực kinh tế - xã hội hoạt động bình thường, nâng cao dân trí, bồi dưỡng nhân tài, đảm bảo nguồn nhân lực, thúc đẩy hoạt động kinh tế - xã hội phát triển và ngày càng đạt hiệu quả cao hơn, đảm bảo và không ngừng nâng cao đời sống, sức khỏe, văn hóa, tinh thần của nhân dân. - Thứ hai, kết quả của hoạt động sự nghiệp chủ yếu là tạo ra các dịch vụ công, phục vụ trực tiếp hoặc gián tiếp quá trình tái sản xuất xã hội, sản phẩm của các đơn vị sự nghiệp công lập là sản phẩm mang lại lợi ích chung có tính bền vững, lâu dài cho xã hội. Sản phẩm, dịch vụ do hoạt động sự nghiệp công lập tạo ra chủ yếu là những sản phẩm, dịch vụ có giá trị về sức khỏe, tri thức, văn hóa, đạo đức, xã hội,… Đây là những sản phẩm vô hình và có thể dùng chung cho nhiều người, cho nhiều đối tượng trên phạm vi rộng. Mặt khác, sản phẩm của các hoạt động sự nghiệp công lập chủ yếu là các “hàng hóa công cộng” phục vụ trực tiếp hoặc gián tiếp trong quá trình tái sản xuất xã hội.
Hàng hoá công cộng có hai đặc tính cơ bản là không có tính cạnh tranh (non-rival) và không loại trừ (non- excludable). Nói cách khác, đó là những hàng hóa mà nếu có một người tiêu dùng một hàng hóa thì trong cùng một lúc không làm cho người khác phải ngừng tiêu dùng hàng hóa đó và tiêu dùng của người này không loại trừ việc tiêu dùng của người khác. Nhờ việc sử dụng những “hàng hóa công cộng” do hoạt động sự nghiệp công lập tạo ra làm cho quá trình sản xuất của cải vật chất được thuận lợi và ngày càng đạt hiệu quả cao. Hoạt động sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, thể dục, thể thao mang đến tri thức và đảm bảo sức khỏe cho lực lượng lao động, tạo điều kiện cho nguồn nhân lực có chất lượng ngày càng tốt hơn.
Hoạt động sự nghiệp khoa học, văn hóa mang lại những hiểu biết về tự nhiên, xã hội tạo ra những công nghệ mới phục vụ sản xuất và đời sống. Vì vậy, hoạt động sự nghiệp luôn gắn bó hữu cơ và tác động tích cực tới quá trình tái sản xuất xã hội. - Thứ ba, hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập luôn gắn liền và 12 bị chi phối bởi các chương trình phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước. Với chức năng của mình, Chính phủ luôn tổ chức, duy trì và đảm bảo hoạt động sự nghiệp để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Để thực hiện những mục tiêu kinh tế - xã hội nhất định, Chính phủ tổ chức thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia như chương trình chăm sóc sức khỏe cộng đồng, chương trình dân số kế hoạch hóa gia đình, chương trình xóa mù chữ,… Những chương trình mục tiêu quốc gia này chỉ có Nhà nước, với vai trò của mình mới có thể thực hiện một cách triệt để và có hiệu quả, nếu để tư nhân thực hiện, mục tiêu lợi nhuận sẽ lấn chiếm mục tiêu xã hội và dẫn đến hạn chế việc tiêu dùng sản phẩm hoạt động sự nghiệp, từ đó kìm hãm sự phát triển kinh tế - xã hội. Phân loại đơn vị sự nghiệp công lập Để đảm bảo hiệu quả quản lý nhà nước thì cần có sự phân loại các đơn vị sự nghiệp công lập. Tùy thuộc quan điểm, cách tiếp cận hoặc do các yêu cầu của quản lý nhà nước,… mà các đơn vị sự nghiệp công lập được phân chia theo các tiêu thức khác nhau. Các cách phân loại tuy khác nhau về hình thức, đôi khi không có ranh giới rạch ròi song tựu trung lại đều nhằm mục đích nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với các đơn vị sự nghiệp công lập trên cơ sở nghiên cứu, phân tích, đánh giá đưa ra các định hướng, mục tiêu phát triển của mỗi loại hình đơn vị phù hợp với từng thời kỳ.
Theo tính chất công cộng hay cá nhân của dịch vụ cung cấp thì đơn vị sự nghiệp công lập bao gồm đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công cộng thuần túy và đơn vị sự nghiệp cung cấp các dịch vụ công cộng có tính chất cá nhân. Theo chủ thể quản lý thì đơn vị sự nghiệp công lập được phân thành: - Đơn vị sự nghiệp công lập do Trung ương quản lý, bao gồm: Đài truyền hình Việt Nam, các tổ chức khoa học và công nghệ, trường học do Trung ương quản lý,…; - Đơn vị sự nghiệp công lập do địa phương quản lý, bao gồm: Đài 13 truyền hình tỉnh, thành phố, các tổ chức khoa học và công nghệ, trường học do địa phương quản lý,…; Theo quan điểm về thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập tại Nghị định 43/2006/CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ, các đơn vị sự nghiệp công lập bao gồm: - Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí hoạt động) là các đơn vị có nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp luôn ổn định nên bảo đảm được toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên. NSNN không phải cấp kinh phí cho hoạt động thường xuyên của đơn vị. - Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên, phần còn lại được NSNN cấp (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động).
Đây là những đơn vị có nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp nhưng chưa tự trang trải toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên, NSNN phải cấp một phần chi phí hoạt động thường xuyên của đơn vị.