Tổng quan nghiên cứu

Hội đồng nhân dân cấp xã giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Trên bình diện cả nước với 11.112 đơn vị hành chính cấp xã (gồm 1.403 phường, 624 thị trấn và 9.085 xã), việc thực thi quyền lực nhà nước tại cơ sở đòi hỏi một cơ chế kiểm soát chặt chẽ. Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp cơ sở trong thời gian dài vẫn bộc lộ nhiều hạn chế, tính hình thức còn nặng nề và chịu sự chi phối đáng kể từ cơ quan chấp hành cùng cấp.

Nghiên cứu được thực hiện nhằm mục tiêu làm sáng tỏ cơ sở lý luận, phân tích các quy định pháp luật hiện hành và khảo sát thực tiễn tại huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam – một địa bàn trung du miền núi có diện tích 587,088 km2 với quy mô dân số 149.509 người và mật độ dân số 254,33 người/km2. Phạm vi thời gian nghiên cứu tập trung vào giai đoạn 2015 – 2019, gắn liền với việc triển khai Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.

Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện ở việc lượng hóa hiệu quả hoạt động giám sát tại 18 đơn vị hành chính cấp xã. Kết quả phân tích cung cấp luận cứ xác đáng để nâng cao chất lượng thực thi 168 nghị quyết được ban hành, đồng thời chuẩn hóa quy trình giải quyết kiến nghị qua 24 buổi tiếp công dân với 390 lượt cử tri, góp phần củng cố pháp chế xã hội chủ nghĩa tại địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự tích hợp của hai nền tảng lý thuyết cốt lõi:

Thứ nhất, lý thuyết về kiểm soát quyền lực nhà nước và chế ước quyền lực trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. Lý thuyết này khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Thứ hai, lý thuyết dân chủ đại diện và cơ chế ủy quyền quyền lực tại chính quyền địa phương. Cơ chế này xác lập vị thế của Hội đồng nhân dân như một thiết chế dân cử, thực hiện quyền lực do cử tri ủy thác thông qua các hoạt động giám sát mang tính quyền lực nhà nước.

Mô hình nghiên cứu lồng ghép cơ chế lãnh đạo của tổ chức Đảng với thẩm quyền giám sát của cơ quan dân cử, điển hình qua mô hình Bí thư Đảng ủy đồng thời là Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp xã. Nghiên cứu vận dụng 5 khái niệm chuyên ngành chủ đạo gồm: Giám sát của Hội đồng nhân dân cấp xã, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ban của Hội đồng nhân dân (Ban Pháp chế và Ban Kinh tế - Xã hội), Chất vấn tại kỳ họp và Bỏ phiếu tín nhiệm. Các thiết chế này được cụ thể hóa thông qua việc thành lập 02 ban chuyên trách theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và thực hiện xem xét báo cáo tại 02 kỳ họp thường lệ hàng năm.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo tổng kết 09 kỳ họp Hội đồng nhân dân cấp xã, hồ sơ theo dõi 262 danh mục đầu việc trọng tâm và báo cáo tăng trưởng kinh tế - xã hội với tổng giá trị sản xuất đạt 3.667,78 tỷ đồng của huyện Đại Lộc.

Cỡ mẫu khảo sát bao quát 100% gồm toàn bộ 18 xã, thị trấn trên địa bàn huyện Đại Lộc. Phương pháp chọn mẫu phân tầng theo địa bàn địa lý được áp dụng để phân tích sự khác biệt giữa khu vực đồng bằng (diện tích 115,129 km2) và khu vực miền núi (diện tích 471,959 km2).

Phương pháp phân tích tài liệu sẵn có, thống kê mô tả, so sánh đối chiếu và quan sát thực địa kết hợp tham vấn chuyên gia công tác tại Hội đồng nhân dân cấp xã được lựa chọn làm công cụ phân tích chủ đạo. Lý do lựa chọn phương pháp này xuất phát từ yêu cầu phải bóc tách định lượng giữa các chỉ tiêu nghị quyết ban hành với mức độ chuyển biến thực tế của Ủy ban nhân dân và các ngành chuyên môn sau quá trình giám sát.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực tiễn tại huyện Đại Lộc trong giai đoạn 2015 – 2019 đã ghi nhận 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, quy mô ban hành nghị quyết và hoạt động tại kỳ họp diễn ra tích cực. Hội đồng nhân dân 18 xã, thị trấn đã tổ chức 09 kỳ họp thường lệ và chuyên đề, ban hành 168 nghị quyết, cụ thể hóa 262 đầu việc trọng tâm theo nguyên tắc rõ người, rõ việc, rõ trách nhiệm. Giá trị sản xuất toàn huyện năm 2018 đạt mức tăng trưởng 14,48% so với năm 2017, trong đó nông nghiệp đóng góp 412,375 tỷ đồng, tương ứng tỷ trọng 11,24%.

Thứ hai, hoạt động giám sát chuyên đề và giải quyết dân sinh đạt kết quả thực chất. Thường trực và các ban Hội đồng nhân dân cấp xã đã tổ chức gần 30 cuộc giám sát, khảo sát thực địa. Hoạt động tiếp công dân được duy trì với 24 buổi tiếp 390 lượt cử tri, giải quyết dứt điểm các điểm nóng về ô nhiễm môi trường và nước rỉ rác tại xã Đại Tân và xã Đại Hiệp.

Thứ ba, cơ cấu tổ chức bộ máy còn nhiều bất cập về tính chuyên trách. Toàn bộ thành viên các ban của Hội đồng nhân dân cấp xã đều hoạt động kiêm nhiệm. Đội ngũ giúp việc tại mỗi xã chỉ gồm 01 công chức văn phòng - thống kê kiêm nhiệm nhiều đầu việc. Trong nửa nhiệm kỳ, có tới 45 đại biểu được cho thôi làm nhiệm vụ, chiếm tỷ lệ khoảng 9,5% tổng số đại biểu toàn huyện.

Thứ tư, hiệu lực giám sát văn bản quy phạm pháp luật và chế tài nhân sự còn mờ nhạt. Trong giai đoạn 2015 – 2019, tỷ lệ văn bản của Ủy ban nhân dân cấp xã bị đình chỉ hoặc bãi bỏ là 0%. Qua 02 đợt lấy phiếu tín nhiệm vào tháng 6/2016 và tháng 12/2017 đối với các chức danh do Hội đồng nhân dân bầu, 100% cán bộ đều đạt mức tín nhiệm cao, không có trường hợp nào nhận trên 50% số phiếu tín nhiệm thấp để chuyển sang quy trình bỏ phiếu tín nhiệm.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên bắt nguồn từ cơ chế hoạt động kiêm nhiệm khiến đại biểu thiếu thời gian đầu tư chuyên môn. Tâm lý nể nang, ngại va chạm giữa cơ quan dân cử và cơ quan hành chính cùng cấp vẫn phổ biến. Sự thiếu hụt các quy định cụ thể về chế tài xử lý sau giám sát trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã làm giảm tính răn đe của các kết luận giám sát.

Kết quả này tương đồng với các nghiên cứu của nhiều tác giả khi phân tích về mô hình chính quyền địa phương tại tỉnh Tuyên Quang hay các hội thảo chuyên ngành luật học, đều chỉ ra rằng điểm nghẽn lớn nhất của chính quyền cấp xã nằm ở năng lực thẩm tra hạn chế của Ban Pháp chế.

Dữ liệu nghiên cứu được trực quan hóa qua bảng thống kê cơ cấu đại biểu qua hai nhiệm kỳ và biểu đồ đánh giá trình độ cán bộ công chức cơ sở. Biểu đồ chỉ ra sự chênh lệch lớn giữa đòi hỏi quản lý kinh tế tăng trưởng nhanh với trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ, làm sáng tỏ căn nguyên vì sao khâu giám sát tài chính và ngân sách vẫn mang tính hình thức, chủ yếu hợp thức hóa các chỉ tiêu phân bổ từ cấp trên.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của cơ quan dân cử cấp cơ sở, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

Thứ nhất, kiện toàn bộ máy và chuẩn hóa nhân sự chuyên trách. Sở Nội vụ tỉnh Quảng Nam phối hợp với Ủy ban nhân dân huyện Đại Lộc thực hiện đề án bố trí tối thiểu 01 đại biểu chuyên trách cho Thường trực hoặc các Ban Hội đồng nhân dân cấp xã. Đặt mục tiêu đạt 100% Trưởng ban Hội đồng nhân dân có trình độ cử nhân luật hoặc trung cấp lý luận chính trị trở lên, hoàn thành trong giai đoạn 2021 – 2025.

Thứ hai, chuẩn hóa quy trình giám sát chuyên đề và tái giám sát. Thường trực Hội đồng nhân dân 18 xã, thị trấn áp dụng quy trình 6 bước chuẩn mực theo luật định, chuyển đổi phương thức chất vấn sang mô hình đối thoại trực diện. Đặt chỉ tiêu giám sát và đôn đốc giải quyết dứt điểm trên 90% các kiến nghị cử tri thu thập qua 24 đợt tiếp công dân hàng năm, thực hiện thường xuyên trong suốt nhiệm kỳ 2021 – 2026.

Thứ ba, thiết lập cơ chế kiểm tra bắt buộc đối với văn bản quy phạm pháp luật. Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân cấp xã chủ trì phối hợp với công chức Tư pháp – Hộ tịch tổ chức rà soát 100% quyết định do Ủy ban nhân dân cùng cấp ban hành theo định kỳ 6 tháng một lần, kịp thời kiến nghị sửa đổi hoặc bãi bỏ các văn bản sai thẩm quyền từ quý 1 năm 2022.

Thứ tư, gia tăng nguồn lực ngân sách và ứng dụng chuyển đổi số. Hội đồng nhân dân huyện Đại Lộc ban hành nghị quyết nâng mức phân bổ ngân sách hoạt động cho Hội đồng nhân dân cấp xã tối thiểu tăng thêm 20% so với định mức cũ. Đồng thời trang bị hệ thống quản lý dữ liệu giám sát trực tuyến tại 18 xã, thị trấn trước năm 2024.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

Thường trực, các Ban và Đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã: Tài liệu cung cấp cẩm nang thực hành chuẩn hóa 6 bước quy trình giám sát, phương pháp điều hành phiên chất vấn và kỹ năng xử lý 262 danh mục công việc trọng tâm tại địa bàn cơ sở.

Cơ quan quản lý nhà nước và Sở Nội vụ các cấp: Công trình cung cấp cơ sở dữ liệu thực chứng từ 18 đơn vị hành chính để hoạch định chính sách tinh giản biên chế, bố trí cán bộ chuyên trách và xây dựng quy chế phối hợp công tác giữa cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp.

Giảng viên và nhà nghiên cứu chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Luận văn là nguồn tham khảo chuyên sâu về mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, cung cấp hệ thống số liệu thực địa giai đoạn 2015 – 2019 phục vụ biên soạn bài giảng và thực hiện các công trình khoa học liên quan.

Học viên cao học và sinh viên khối ngành Khoa học Xã hội: Đề tài là tài liệu mẫu mực về phương pháp nghiên cứu tình huống cấp huyện, minh họa cách thức kết hợp giữa phân tích quy phạm pháp lý và xử lý dữ liệu thực nghiệm trên địa bàn đa dạng về địa hình.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân cốt lõi khiến hoạt động giám sát văn bản của Hội đồng nhân dân cấp xã chưa đạt hiệu quả là gì? Nguyên nhân chủ yếu do các thành viên Ban Pháp chế đều hoạt động kiêm nhiệm, thiếu chuyên môn lập quy và e ngại va chạm với Ủy ban nhân dân cùng cấp. Minh chứng là trong suốt 5 năm khảo sát tại 18 xã huyện Đại Lộc, tỷ lệ văn bản bị đình chỉ hoặc bãi bỏ đạt mức 0%.

Việc lấy phiếu tín nhiệm tại Hội đồng nhân dân cấp xã huyện Đại Lộc mang lại kết quả thực tế nào? Qua 02 đợt lấy phiếu tín nhiệm vào tháng 6/2016 và tháng 12/2017 tại 18 xã, 100% cán bộ thuộc diện lấy phiếu đều đạt mức tín nhiệm theo luật định. Không có chức danh nào nhận trên 50% số phiếu tín nhiệm thấp để phải chuyển sang quy trình bỏ phiếu tín nhiệm.

Hoạt động chất vấn tại kỳ họp Hội đồng nhân dân cấp xã ở Đại Lộc đã đổi mới theo hướng nào? Hoạt động chất vấn đã chuyển mạnh sang hình thức hỏi nhanh, đáp gọn và truy cứu trách nhiệm đến cùng. Tiêu biểu là việc giải quyết thành công các kiến nghị bức xúc về rác thải sinh hoạt và xử lý nước rỉ rác của các doanh nghiệp tại địa bàn xã Đại Tân và Đại Hiệp.

Luật Hoạt động giám sát năm 2015 mang lại điểm mới căn bản nào cho cấp xã? Luật năm 2015 đã chính thức luật hóa thẩm quyền giám sát của 02 ban trực thuộc là Ban Pháp chế và Ban Kinh tế - Xã hội. Quy định này tạo hành lang pháp lý giúp Thường trực Hội đồng nhân dân huyện Đại Lộc triển khai thành công gần 30 cuộc giám sát thực tế.

Giải pháp nào mang tính đột phá để nâng cao năng lực cho bộ máy giúp việc Hội đồng nhân dân cấp xã? Cần tách bạch nhiệm vụ thư ký tổng hợp, chấm dứt tình trạng chỉ bố trí 01 công chức văn phòng - thống kê kiêm nhiệm toàn bộ hoạt động. Song song đó, huyện cần bổ sung nguồn kinh phí hoạt động tối thiểu 20% để hỗ trợ trang thiết bị cho 18 xã, thị trấn.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện khung lý luận và cơ sở pháp lý về chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân cấp xã theo Hiến pháp năm 2013 và các luật chuyên ngành năm 2015.
  • Công trình phản ánh trung thực thực trạng giám sát tại 18 xã, thị trấn huyện Đại Lộc qua 09 kỳ họp với 168 nghị quyết được thẩm tra và ban hành.
  • Nhận diện chính xác các rào cản nội tại về cơ chế kiêm nhiệm và sự biến động nhân sự với 45 đại biểu cho thôi nhiệm vụ trong nửa nhiệm kỳ.
  • Đánh giá thực chất hiệu quả của gần 30 cuộc giám sát chuyên đề trong việc giải quyết thỏa đáng các vấn đề dân sinh bức xúc tại cơ sở.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ về nhân sự, quy trình, thể chế kiểm tra và điều kiện cơ sở vật chất có giá trị ứng dụng cao.

Công trình đóng góp luận cứ khoa học quan trọng cho việc hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương tinh gọn, hiệu lực trong lộ trình 2021 – 2026. Các cơ quan quản lý nhà nước, đại biểu dân cử và giới nghiên cứu học thuật được khuyến khích khai thác dữ liệu thực chứng này để nâng cao hiệu lực quản trị công tại cơ sở.