Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN ĐỂ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm, Quan niệm, đặc điểm, nguyên tắc của khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính 1. Khiếu nại hành chính 1.Khái niệm, Quan niệm về khiếu nại hành chính Giải quyết khiếu nại Ià xem xét xác minh, kết luận và ra quyết định theo trình tự và thủ tục do luật định các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước,đề nghị xem xét lại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính. Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là những quyền cơ bản của công dân.
Qua các giai đoạn phát triển trong lịch sử lập hiến và lập pháp của Việt Nam, các quy định về những quyền này không ngừng được hoàn thiện. Lần đầu tiên “quyền khiếu nại và tố cáo” được ghi nhận mang tính chất Hiến định tại Hiến pháp năm 1959. Tiếp đó, tại Hiến pháp năm 1980, quy định về “quyền khiếu nại ” được cụ thể hơn một bước. Đến Hiến pháp năm 2013, quyền khiếu nại tiếp tục ghi nhận là quyền cơ bản của công dân.
Những nguyên tắc cơ bản để công dân thực hiện các quyền này cũng được ghi nhận rõ hơn. Cùng với sự hoàn thiện các quy định mang tính chất Hiến định, pháp luật Việt Nam cũng dần mở rộng đối tượng điều chỉnh và tạo cơ chế thuận lợi để các chủ thể thực hiện những quyền này. Đó cũng là quá trình Việt Nam nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn bảo đảm quyền khiếu nại của công dân. 7 e Hiện nay, chưa có một khái niệm thống nhất nào về khiếu nại nói chung.
Tùy vào cách tiếp cận, mỗi tác giả đưa ra một khái niệm khác nhau về khiếu nại. Từ điển tiếng Việt của Nhà xuất bản Từ điển Bách khoa năm 2013 cho rằng khiếu nại là “kêu nài về sự phi lý, oan uổng phải chịu” [48, tr. Đây là khái niệm tương đối rộng. Khái niệm này không chỉ rõ chủ thể kêu nài và người bị kêu nài là ai, lĩnh vực kêu nài là gì mà chỉ cần cảm thấy có sự phi lý, oan uổng thì có thể khiếu nại.
Từ điển tiếng Việt phổ thông của Nhà xuất bản thành phố Hồ Chí Minh năm 2002 định nghĩa “khiếu nại là việc đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình cho là trái phép hay không hợp lý” [47, tr. So với cách hiểu thứ nhất, khái niệm này đã chỉ rõ chủ thể bị khiếu nại và đối tượng bị khiếu nại là gì. Ở đây chủ thể bị khiếu nại là cơ quan có thẩm quyền và đối tượng bị khiếu nại là việc làm trái phép hay không hợp lý của cơ quan thẩm quyền. Đại Từ điển tiếng Việt của Nhà xuất bản Văn hóa Thông tin năm 1999 giải thích khiếu nại là “thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [46, tr.
Khái niệm này đã chỉ rõ đối tượng khiếu nại là kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y. Tuy nhiên, khái niệm vẫn còn bỏ sót một đối tượng bị khiếu nại quan trọng là hành vi của cơ quan có thẩm quyền. Vì người ta thắc mắc không chỉ với kết luận, quyết định mà còn đối với hành vi của cá nhân, tổ chức có thẩm quyền. Phạm Hồng Thái và Đinh Văn Mậu định nghĩa“khiếu nại là một hình thức công dân hướng đến các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới lợi ích của mình” [34, tr.
Có thể nói, định nghĩa này tương đối đầy đủ, vì nó đã chỉ ra được chủ thể khiếu nại, chủ thể bị khiếu nại, đặc biệt là bổ sung thêm “hành vi” là đối tượng khiếu nại. 8 e Như vậy, tuy có nhiều quan niệm khác nhau về khiếu nại, nhưng có thể thấy, về cơ bản, các tác giả đều thống nhất với nhau ở chỗ: xem khiếu nại như là sự phản ứng của chủ thể này đối với một việc làm của chủ thể khác. Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 quy định “khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Với khái niệm này, Luật Khiếu nại đã chỉ rõ người khiếu nại là ai, người bị khiếu nại là ai, đối tượng khiếu nại là gì; đồng thời, quy định việc khiếu nại phải được thực hiện theo thủ tục Luật Khiếu nại quy định; và người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại của mình khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Đặc điểm của khiếu nại hành chính Thứ nhất, Khiếu nại hành chính là một trong các quyền công dân hiến định trong pháp luật Việt Nam; Khiếu nại hành chính chỉ phát sinh trong lĩnh vực hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, đó là hoạt động chấp hành - điều hành giữa đối tượng quản lý là cá nhân, tổ chức với chủ thể quản lý là cơ quan hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước. Thứ hai, Khiếu nại hành chính xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại khi họ có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại trực tiếp bởi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính thì họ khiếu nại [21, tr. Nói cách khác, khiếu nại hành chính là hình thức phản ứng của cá nhân, tổ chức về những hiện tượng vi phạm quy định về các quyền, lợi ích hợp pháp của họ được pháp luật quy định, bảo vệ. Thứ ba, Khiếu nại hành chính luôn mang trong mình những thông tin về sự vi phạm các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức hoặc sự vi phạm của 9 e cán bộ công chức đã được pháp luật quy định.
Việc xác định loại vi phạm cụ thể hoặc thiệt hại cụ thể là yếu tố nhất thiết của nội dung khiếu nại hành chính. Thứ tư, người khiếu nại không thể tự khôi phục được những quyền, lợi ích của mình bị xâm phạm bởi việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, đơn vị sự nghiệp hoặc bất cứ cá nhân có thẩm quyền nào có gây ra mà họ khiếu nại, trông chờ vào quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính Nhà nước theo luật định. Thứ năm, giải quyết Khiếu nại hành chính phải tuân theo thủ tục hành chính nhất định do các cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện; thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính đơn giản hơn so với thủ tục tố tụng do các cơ quan tư pháp tiến hành. Thứ sáu, mục đích của khiếu nại hành chính là nhằm khôi phục lại những quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc làm trái pháp luật của cơ quan hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước gây ra.
Thứ bảy, phạm vi phát sinh khiếu nại hành chính là rất rộng, trong các hoạt động liên quan đến các lĩnh vực quản lý Nhà nước như quản lý, sử dụng đất đai, nhà ở, xây dựng, đăng ký kinh doanh, thuế, hải quan, kỷ luật cán bộ, công chức, xử lý vi phạm hành chính. Thứ tám, Chủ thể của khiếu nại hành chính rất rộng, bao gồm tất cả những cơ quan, tổ chức, cá nhân có mối quan hệ về quyền, lợi ích với cơ quan hành chính Nhà nước trong hoạt động quản lý nhà nước (mối quan giữa chấp hành và điều hành). Quan niệm, đặc điểm giải quyết khiếu nại hành chính 1. Quan niệm về giải quyết khiếu nại hành chính Giải quyết khiếu nại là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét đơn khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức về quyết định hành chính hoặc hành vi 10 e hành chính của cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước và những tài liệu có liên quan, trên cơ sở đó đưa ra quyết định phù hợp nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, khắc phục sai sót trong hoạt động của cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước [45, tr.
Theo định nghĩa trên thì việc giải quyết khiếu nại là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nội dung chủ yếu của hoạt động này là xem xét lại nội dung đơn khiếu nại là gì và những tài liệu có liên quan như thế nào, những tài liệu này chứng minh việc khiếu nại có căn cứ hay không để từ đó đưa ra kết luận cuối cùng. Cách hiểu này cho thấy việc giải quyết khiếu nại rất đơn giản, chỉ xem xét về mặt giấy tờ mà không chú trọng đến việc kiểm tra thực tế để đánh giá chứng cứ. Trên thực tế, khi khiếu nại, người khiếu nại thường đưa ra những chứng cứ có lợi cho họ, nếu người giải quyết khiếu nại không thu thập, đánh giá chứng cứ một cách toàn diện sẽ dễ dẫn đến kết quả giải quyết thiếu tính khách quan. Luật Khiếu nại đã định nghĩa: “giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại”.
So với Luật Khiếu nại, Tố cáo, việc giải quyết khiếu nại trong Luật Khiếu nại có bổ sung quy định “thụ lý” là một trong những quy trình giải quyết khiếu nại. Như vậy, giải quyết khiếu nại hành chính là một quá trình phức tạp và phải được tiến hành theo các bước cụ thể theo pháp luật quy định. Có như vậy, việc giải quyết khiếu nại mới đảm bảo tính khách quan, toàn diện, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Đặc điểm giải quyết khiếu nại hành chính Để phân biệt với các hoạt động khác, cần lưu ý một số đặc điểm đặc trưng của hoạt động giải quyết khiếu nại như sau: Thứ nhất, chủ thể giải quyết khiếu nại hành chính là chủ thể đặc biệt.