Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VE TO CHỨC CHÍNH QUYEN DIA PHƯƠNG Ở NƯỚC CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO 1. Khái niệm, vị trí, và chức năng của các cơ quan chính quyền địa phương ở Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào 1. Khái niệm chính quyền địa phương Moi quốc gia đều tổ chức quản lý lãnh thổ dựa trên các đơn vị hành chính.
Các đơn vị hành chính này được hiểu là chính quyền địa phương. Mỗi quốc gia với những đặc điểm khác nhau về kinh tế-văn hóa-chính trị mà việc phân chia và quản lý điều hành các đơn vị hành chính cũng có sự khác nhau. Trong thực tế, việc phân chia các đơn vị hành chính lãnh thé là yếu tố quyết định nhiều nhất và trực tiếp nhất đến cơ cấu tô chức của chính quyền địa phương. Vấn đề tổ chức chính quyền địa phương được xác định như thế nào cần phải phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố khác nhau.
Trước hết, yếu tố ảnh hưởng đến việc tổ chức bộ máy chính quyền địa phương là yếu tố kết câu cộng đồng dân cư thư theo đơn vị hành chính Nhà nước. Tuy nhiên, việc phân chia dân cư theo đơn vị hành chính lãnh thổ lại không phụ thuộc vào ý chí chủ quan của giai cấp cầm quyền mà phụ thuộc lớn vào bản thân kết cấu cộng đồng dân cư sống trong địa bàn với các yêu tô đặc biệt: văn hóa, dòng họ, lối sông, tâm lý, lịch sử,. Trên thực tế không thể căn cứ vào kết cau cộng đồng dân cư dé thành lập các chính quyền địa phương. Do đó, mới tồn tại nhiều đơn vị hành chính cấp xã, huyện, tỉnh có rất ít dân.
Yếu tô kết cầu cộng đồng gắn liền với yếu tố địa - văn hóa, mỗi khu vực đều có yếu tô địa văn hóa đặc trưng khác nhau. Yếu t6 đó được xác định bởi giai đoạn hình thành và phát triển của cộng đồng, từ đó tạo ra tâm lý, lối sống, phong tục của các cộng đồng dân cư sinh sống trong đơn vị hành chính lãnh thổ đó. Thứ hai, 12 đó là yếu tố địa kinh tế. Mỗi đơn vị hành chính có yếu tố địa kinh tế khác nhau.
Việc phát huy và khai thác hiệu quả các tiềm năng kinh tế của mỗi đơn vị hành chính phụ thuộc lớn vào quy mô các đơn vị hành chính lãnh thổ. Nhu cầu phát triển kinh tế và quản lý xã hội trên của từng đơn vị hành chính đòi hỏi phải có một tô chức chính quyền địa phương hop lý, đủ kha năng thực hiện các nhiệm vụ phát triển địa phương trong cơ chế kinh tế hiện nay. Sự phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ là cơ sở khách quan đối với việc tổ chức chính quyền địa phương. Tuy nhiên, tổ chức chính quyền địa phương còn lệ thuộc vào bản chất chế độ chính trị của mỗi quốc gia.
Trong vấn đề này, có hai vấn đề cần phải làm rõ: Thứ nhất, sự thừa nhận tính tự quản của các cộng đồng dân cư ở mức độ nào trong quan hệ giữa quyên lực Nhà nước và quyền tự chủ của bản thân người dân trong việc giải quyết các van đề của địa phương. Các chính thé Nhà nước luôn có xu hướng “Nhà nước hóa” mọi quá trình kinh tế-xã hội tại các địa phương. Từ đó, đặt cộng đồng dân cư vảo vị trí phụ thuộc (lệ thuộc) dẫn đến mọi việc đều phải trông chờ vào Nhà nước. Hiện tượng này đã hạn chế tính tích cực của cộng đồng và gây ra sự xung đột giữa Nhà nước và nhân dân.
Thứ hai, việc phân cấp, phân quyền của chính quyền Trung ương đối với chính quyền địa phương. Việc phân cấp, phân quyền phải đảo bảo được tính thống nhất về quyền lực và kiểm soát quyền lực từ Trung ương đến địa phương. Hiện nay, trên thé giới có nhiều cách thức tổ chức chính quyền địa phương, nhưng về cơ bản có một số cách dưới đây: Thứ nhất, là cách t6 chức chính quyền địa phương theo hướng là một bộ máy hành chính đứng đầu là một quan chức chủ đạo (tỉnh trưởng, quận trưởng). Thứ hai, chính quyền địa phương là cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm hoặc được bầu ra, kết hợp với một hội đồng tự quản do dân cư tại khu vực đó bau ra.
13 Thứ ba, chính quyền địa phương được điều hành bởi một Ủy ban hành chính do dân cư hay của Hội đồng tự quản cấp dưới bầu ra. Ủy ban hoạt động theo cơ chế tập thé mặc du có người đứng dau. Các công việc quan trọng của địa phương ủy ban đều quyết định tập thé, các thành viên phân công phụ trách từng mảng công việc. Thứ tw, chính quyền địa phương là hội đồng tự quản do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm toàn bộ các công việc cua địa phương.
Thứ năm, chính quyền địa phương là một cơ quan đại diện do nhân dân đại phương bầu ra, vừa đại diện cho nhân dân địa phương vừa là đại diện cơ quan Nhà nước cấp trên. Mặc dù tồn tại nhiều dạng chính quyền địa phương trên thé giới, nhưng nhìn chung, các mô hình chính quyền địa phương đều có những đặc điểm chung sau đây: Thứ nhất, chính quyền địa phương có chức năng quản lý hành chính địa phương, tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, quyết định các vấn đề của địa phương do luật pháp quy định, chịu sự phân công, kiểm tra, giám sát của cơ quan cấp trên. Thứ hai, chính quyền địa phương không thê thiếu cơ quan hành chính, là cơ quan trực tiếp thực hiện các công việc quản lý Nhà nước tại địa phương. Cơ quan hành chính tồn tại đưới dạng Hội đồng tự quản (một số nơi gọi là hội đồng nhân dân) hoặc dưới dạng người đứng đầu chính quyên địa phương (tinh trưởng, quận trưởng, thị trưởng).
Thự ba, chính quyền địa phương đều có cơ quan đại diện nhân dân bầu ra, hay cơ quan quyên lực Nhà nước ở địa phương. Thứ tu, chính quyền địa phương không có sự phân quyền giống như cấp trung ương là phân chia thành 3 nhánh quyên lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đối với chính quyền địa phương, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ 14 quan này được xác định trên cơ sở phân định thâm quyền giữa cơ quan Trung ương và địa phương của mỗi cấp chính quyền. Từ những dẫn chứng trên, học viên cao học xin đề xuất khái niệm về chính quyền địa phương như sau: Chính quyên địa phương là một tổ chức hành chính có tư cách pháp nhân được Hiến pháp và pháp luật của quốc gia công nhận.
Chính quyên địa phương là cơ quan quản lý hành chính — lãnh thổ thuộc thẩm quyên tự quản được phân công theo Hiến pháp và pháp luật, hoặc được ủy quyên phân cấp từ cơ quan quyền lực cấp trên. Chính quyền địa phương ở Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào Trước năm 1991, chính quyền địa phương ở CHDCND Lào được chia thành 4 cấp bao gồm: cấp Trung ương, huyện, xã và thôn-bản. Hiện nay, chính quyền địa phương được chia lại còn 3 cấp gồm cấp tỉnh là đơn vị hành chính trực thuộc Trung ương, cấp huyện và bản làng. Việc hủy bỏ đơn vị hành chính cấp xã nhằm phân chia đơn vị hành chính-lãnh thổ cấp cơ sở phù hợp hơn với đặc trưng của nhân dân các bộ tộc Lào.
Bộ máy chính quyền địa phương hiện nay ở Lào được chia theo thành cấp tỉnh, cấp huyện và cấp bản làng. Mô hình chính quyền địa phương Lào có những đặc điểm sau đây: Thứ nhát, chính quyền địa phương ở ba cấp tỉnh, huyện và bản làng chỉ có một cơ quan hành chính Nhà nước với cơ chế người đứng đầu là tỉnh trưởng, huyện trưởng và trưởng bản làng. Tỉnh trưởng và huyện trưởng do cấp trên bố nhiệm, còn trưởng bản làng do nhân dân bau ra. Chính quyền địa phương được phép toàn quyền giải quyết các vấn đề thuộc chức năng của địa phương và các nhiệm vụ của cấp trên giao phó.
Thứ hai, hệ thống chính trị Lào hiện nay không có cơ quan đại diện nhân dân ở địa phương. Cơ quan đại diện nhân dân chỉ có ở Trung ương đó chính là Quốc hội. Tại địa phương, cụ thé là cấp tỉnh chỉ có Văn phòng đại diện đại biểu Quốc hội được nhân dân trong tinh bầu ra. Văn phòng nay có 15 trách nhiệm triển khai các nghị quyết của Quốc hội, tham gia đóng góp ý kiến với chính quyền địa phương, giám sát công tác của Quốc hội tại địa phương.
Về điểm này, mô hình chính quyền địa phương tại Lào có sự khác biệt so với Việt Nam. Ở Việt Nam, trong hệ thong chính tri có cơ quan đại diện nhân dân ở địa phương, đó là Hội đồng nhân dân các cấp. Trong chính quyền địa phương ở Việt Nam, Hội đồng nhân dân có cả ở 3 cấp xã, phường:quận, huyện, thành phó trực thuộc tinh, và tỉnh, thành phố trong cả nước. Thứ ba, người đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nước cũng là người đứng đầu tô chức đảng tại địa phương.
Với cơ chế nhất thể hóa chức danh thủ trưởng cơ quan hành chính và chức danh cao nhất của cấp ủy đảng, quyền lực Nhà nước tại Trung ương và địa phương được thống nhất cao. Vi trí, vai trò của chính quyền địa phương ở nước Cộng hòa Dân chi Nhân dân Lao Chính quyên cap tỉnh Chính quyên cấp tỉnh là chính quyền mắt xích quan trọng trong mối liên hệ giữa nhân dân địa phương và các cơ quan Trung ương. Chính quyền cấp tỉnh là trung tâm tô chức và thực hiện các chủ trương, đường lối chính sách của Đảng NDCM Lào và Nhà nước Lào. “Bộ máy chính quyền cấp tỉnh là co quan hành chính địa phương, có vai trò là người đại diện chịu trách nhiệm đối với Chính phủ, trong việc quản lý hành chính Nhà nước ở địa phương về mặt chính trị, kinh tế, văn hóa-xã hội, xây dựng, sử dụng nguồn nhân lực và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, môi trường, quốc phòng — an ninh trong địa phương minh và quan hệ ngoại giao theo sự giao phó của Chính phủ” [77, tr.
Chính quyên cấp tỉnh có vị trí pháp lý là người đại diện của Chính phủ, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và Chính phủ. Luật Chính quyền địa phương (2003) quy định rõ về vai trò và quyền hạn của Tỉnh trưởng, theo đó tỉnh trưởng, là người đứng dau cơ quan chính quyên cap tinh, có vai trò là người đại 16 diện và có trách nhiệm với Chính phủ trong việc tô chức thực hiện vai trò quyên và nhiệm vụ của các cơ quan Chính quyền cấp tỉnh.