Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách nhà nước cấp xã là mắt xích cơ sở giữ vai trò quyết định trong việc bảo đảm nguồn lực tài chính cho hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương và phát triển kinh tế nông thôn. Trong giai đoạn 2012–2014, xã Hồng Tiến thuộc huyện Phổ Yên, tỉnh Thái Nguyên bước vào thời kỳ chuyển dịch mạnh mẽ dưới tác động của làn sóng công nghiệp hóa và đô thị hóa tại khu vực phía Nam tỉnh Thái Nguyên. Tuy nhiên, công tác quản lý tài chính - ngân sách tại địa phương bộc lộ nhiều điểm nghẽn: quy mô thu tại chỗ chưa bền vững, nguồn thu từ tiền sử dụng đất biến động phức tạp từ 35% đến trên 50% tổng thu phân cấp, mức độ phụ thuộc vào trợ cấp cân đối từ ngân sách huyện duy trì ở mức 30% đến 40%, cùng với đó là việc điều hành các khoản chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng chưa đạt hiệu quả tối ưu.

Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là hệ thống hóa cơ sở lý luận về ngân sách và quản lý ngân sách cấp xã; phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng thu - chi ngân sách trên địa bàn xã Hồng Tiến trong 3 năm (2012–2014); từ đó đề xuất hệ thống giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài chính công cấp xã đến năm 2020. Nghiên cứu tập trung vào phạm vi không gian tại xã Hồng Tiến, huyện Phổ Yên, tỉnh Thái Nguyên với chuỗi dữ liệu thực chứng 3 năm liên tiếp (2012, 2013 và 2014). Ý nghĩa của luận văn thể hiện ở việc cung cấp luận cứ khoa học giúp chính quyền địa phương nâng cao tỷ lệ tự cân đối thu - chi thêm 10% đến 15% mỗi năm, hạn chế thất thu thuế phi nông nghiệp và thúc đẩy hoàn thành 19 tiêu chí xây dựng nông thôn mới.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng Lý thuyết tài chính công hiện đại và Lý thuyết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước để phân tích mối quan hệ phân định quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp ngân sách. Nghiên cứu chuẩn hóa mô hình chu trình quản lý ngân sách cấp xã gồm 3 khâu liên hoàn: Lập dự toán ngân sách, Chấp hành dự toán ngân sách và Quyết toán ngân sách xã.

Khung nghiên cứu làm rõ 5 khái niệm chuyên ngành nền tảng:

  • Ngân sách nhà nước: Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong 1 năm nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ công quyền.
  • Ngân sách xã: Cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống ngân sách nhà nước, là phương tiện vật chất bảo đảm sự tồn tại và vận hành của chính quyền địa phương cấp xã.
  • Tính lưỡng tính của ngân sách xã: Ngân sách xã vừa là một cấp ngân sách hoàn chỉnh tự cân đối thu - chi, vừa là đơn vị dự toán cơ sở trực tiếp sử dụng kinh phí phục vụ nhiệm vụ chính trị - xã hội mà không có đơn vị dự toán trực thuộc cấp dưới.
  • Nguồn thu phân cấp: Hệ thống nguồn thu của xã gồm khoản thu hưởng 100% tại chỗ, khoản thu phân chia theo tỷ lệ điều tối thiểu 70% (theo Thông tư 60/2003/TT-BTC) và nguồn thu bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên.
  • Chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển: Phân định ranh giới giữa chi duy trì hoạt động bộ máy hành chính, sự nghiệp xã hội và chi kiến thiết kết cấu hạ tầng kỹ thuật nông thôn.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp từ 12 báo cáo quyết toán ngân sách, báo cáo kinh tế - xã hội định kỳ của UBND xã Hồng Tiến và Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Phổ Yên giai đoạn 2012–2014. Dữ liệu sơ cấp được thu thập qua phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp thuận tiện với cỡ mẫu 60 đối tượng, bao gồm 15 cán bộ lãnh đạo, công chức chuyên môn cấp xã và 45 đại diện hộ dân, hộ kinh doanh trên 15 thôn, xóm của xã Hồng Tiến. Việc chọn cỡ mẫu 60 người bảo đảm tính đại diện cho các nhóm đối tượng thụ hưởng và trực tiếp tham gia chu trình ngân sách cơ sở.

Phương pháp phân tích chủ đạo gồm thống kê mô tả, phân tích cơ cấu tỷ trọng, so sánh tương đối - tuyệt đối và phân tích chuỗi biến động theo thời gian. Lý do lựa chọn hệ thống phương pháp này là nhằm bóc tách định lượng chính xác cơ cấu các nguồn thu, kiểm chứng mức độ co dãn của các khoản chi và đánh giá mức độ sai lệch giữa dự toán lập đầu năm với số thực chi quyết toán cuối năm. Toàn bộ quá trình thu thập và xử lý số liệu được triển khai tập trung trong 10 tháng, từ tháng 1/2015 đến tháng 10/2015.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô thu ngân sách xã Hồng Tiến biến động không ổn định qua các năm và phụ thuộc lớn vào nguồn lực bên ngoài. Tổng thu ngân sách xã năm 2012 đạt khoảng 2,85 tỷ đồng, năm 2013 tăng lên 3,52 tỷ đồng (tăng 23,5%), nhưng năm 2014 giảm xuống còn 3,21 tỷ đồng (giảm 8,8% so với năm 2013). Các khoản thu xã được hưởng 100% chỉ chiếm tỷ trọng khiêm tốn từ 18% đến 22% tổng thu, trong khi nguồn trợ cấp cân đối từ ngân sách huyện Phổ Yên chiếm từ 28% đến 36% tổng nguồn thu hàng năm.

Thứ hai, cơ cấu chi ngân sách mất cân đối khi chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo. Giai đoạn 2012–2014, chi thường xuyên chiếm từ 68,5% đến 73,8% tổng chi ngân sách xã Hồng Tiến. Trong đó, chi quản lý hành chính nhà nước và chi trả lương, phụ cấp cho cán bộ xã chiếm trên 52% tổng chi thường xuyên. Ngược lại, chi đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng chỉ chiếm từ 26,2% đến 31,5%, gây khó khăn cho việc huy động vốn đối ứng xây dựng đường giao thông liên thôn và trường học.

Thứ ba, công tác lập dự toán chưa sát với thực tế phát sinh. Mức độ sai lệch giữa dự toán được giao và số quyết toán thực tế ở một số chỉ tiêu thu thuế môn bài, phí, lệ phí dao động từ 15% đến 30%. Quy trình lập dự toán 10 bước theo quy định còn mang tính hình thức; việc dự báo nguồn thu từ quỹ đất công ích 5% và hoa lợi công sản chưa bao quát hết tiềm năng thực tế trên địa bàn.

Thứ tư, mức độ tham gia giám sát của người dân vào tài chính công còn thấp. Kết quả khảo sát 60 mẫu cho thấy chỉ có 28,3% người dân từng tham gia đóng góp ý kiến về dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản; 41,7% người dân nắm được thông tin công khai ngân sách qua hệ thống truyền thanh cơ sở, số còn lại chưa tiếp cận đầy đủ các số liệu tài chính của xã.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên xuất phát từ việc bộ máy kế toán xã Hồng Tiến chỉ có 1 đến 2 cán bộ chuyên trách, khối lượng công việc hành chính lớn dẫn đến hạn chế trong công tác lập kế hoạch tài chính trung hạn. Sự phối hợp giữa Ban Tài chính xã và Chi cục Thuế huyện Phổ Yên trong việc quản lý hơn 120 hộ kinh doanh cá thể trên địa bàn chưa thực sự chặt chẽ, dẫn đến thất thu thuế môn bài và thuế xây dựng tư nhân.

So sánh với mô hình quản lý ngân sách tại Phường Ba Hàng (thị xã Phổ Yên) và một số địa phương lân cận, những nơi chủ động phát triển thương mại - dịch vụ có thể nâng mức tự chủ thu tại chỗ lên trên 60%, trong khi xã Hồng Tiến vẫn phụ thuộc nặng nề vào nguồn phân bổ từ cấp trên.

Về mặt trực quan hóa dữ liệu, toàn bộ diễn biến tài chính được tác giả tổng hợp qua Bảng cân đối thu - chi 14 chỉ tiêu và Biểu đồ hình tròn phản ánh cơ cấu phân bổ dòng tiền. Biểu đồ chỉ rõ lát cắt chênh lệch lớn giữa chi tiêu hành chính và chi kiến thiết kinh tế, qua đó chứng minh tính cấp thiết của việc tái cấu trúc dòng vốn công.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, mở rộng và nuôi dưỡng các nguồn thu ngân sách bền vững. Ban Tài chính xã cần phối hợp với Đội thuế liên xã tiến hành rà soát 100% các hộ kinh doanh cá thể, doanh nghiệp vừa và nhỏ trên địa bàn xã Hồng Tiến; tăng cường quản lý thu tiền thuê đất công ích, phí chợ và lệ phí trước bạ. Mục tiêu đặt ra là nâng tốc độ tăng trưởng thu nội địa tại chỗ tối thiểu 12% đến 15%/năm trong giai đoạn 2016–2020.

Thứ hai, cơ cấu lại các nhiệm vụ chi và kiểm soát chặt chẽ chi tiêu công. UBND xã Hồng Tiến cần thực hiện nghiêm nguyên tắc "lường thu mà chi", chủ động cắt giảm tối thiểu 10% chi phí hội họp, tiếp khách, văn phòng phẩm trong dự toán chi thường xuyên hàng năm. Dành tối thiểu 35% đến 40% tổng chi ngân sách xã cho nhiệm vụ chi đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật nông thôn mới trong giai đoạn 2016–2020.

Thứ ba, chuẩn hóa quy trình lập dự toán ngân sách 10 bước và ứng dụng công nghệ thông tin. UBND xã Hồng Tiến cần hoàn thiện hồ sơ dự toán thu - chi gửi Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Phổ Yên trước ngày 20/11 hàng năm. Dành thời gian tối thiểu 15 ngày để Thường trực HĐND xã nghiên cứu, thẩm định chi tiết các định mức chi tiêu trước khi trình kỳ họp HĐND biểu quyết thông qua.

Thứ tư, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ tài chính và minh bạch hóa thông tin. Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Phổ Yên chủ trì tổ chức bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ định kỳ 2 lần/năm cho 100% cán bộ tài chính - kế toán cấp xã về Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Thực hiện niêm yết công khai 100% biểu mẫu dự toán và quyết toán ngân sách tại trụ sở UBND xã và 15 nhà văn hóa xóm trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày phê chuẩn.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cán bộ lãnh đạo HĐND, UBND và công chức tài chính - kế toán cấp xã, phường: Nắm vững quy trình nghiệp vụ 10 bước, nâng cao kỹ năng lập dự toán và xử lý bài toán cân đối nguồn thu hưởng 100% với nguồn thu phân chia theo tỷ lệ 70%–100%.
  • Cơ quan quản lý tài chính cấp huyện (Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước, Chi cục Thuế): Sử dụng tài liệu để hoàn thiện quy chế phân cấp tài chính, giám sát trên 80% định mức chi tiêu công và điều chỉnh số bổ sung cân đối cho các xã trong thời kỳ ổn định 3 đến 5 năm.
  • Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Khai thác hơn 20 bảng biểu dữ liệu thực chứng giai đoạn 2012–2014 phục vụ công tác giảng dạy, học tập và phát triển các đề tài nghiên cứu về tài chính chính quyền cơ sở.
  • Đại biểu HĐND và Ban Thanh tra nhân dân cấp cơ sở: Ứng dụng khung tiêu chí đánh giá để thực hiện giám sát độc lập 100% các dự án đầu tư công và các khoản huy động đóng góp tự nguyện từ nhân dân.

Câu hỏi thường gặp

  • Tại sao ngân sách xã lại mang đặc điểm "tính lưỡng tính"? Ngân sách xã vừa là một cấp ngân sách hoàn chỉnh trong hệ thống ngân sách nhà nước 4 cấp có thẩm quyền ban hành nghị quyết thu - chi, vừa là đơn vị dự toán trực tiếp sử dụng ngân sách. Tại xã Hồng Tiến, chính quyền xã trực tiếp chi trả lương cho hơn 20 cán bộ mà không qua bất kỳ đơn vị dự toán cấp dưới nào.

  • Nguồn thu của xã Hồng Tiến giai đoạn 2012–2014 phụ thuộc vào yếu tố nào nhiều nhất? Nghiên cứu chỉ rõ nguồn thu của xã phụ thuộc chủ yếu vào nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên (chiếm 28% đến 36%) và nguồn thu phân chia từ tiền cấp quyền sử dụng đất (chiếm 35% đến 45% tổng thu điều tiết), trong khi nguồn thu ổn định từ sản xuất kinh doanh tại chỗ còn rất khiêm tốn.

  • Quy trình lập dự toán ngân sách cấp xã gồm những bước cơ bản nào? Quy trình gồm 10 bước khép kín: từ khâu tiếp nhận số kiểm tra của UBND huyện Phổ Yên, Ban Tài chính xã phối hợp lập dự thảo, thông qua UBND xã, xin ý kiến Thường trực HĐND xã, làm việc với Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện, đến biểu quyết tại kỳ họp HĐND xã và công khai trước ngày 31/12.

  • Biện pháp nào giúp khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại cấp xã? UBND xã cần thực hiện nghiêm nguyên tắc chỉ bố trí vốn cho các công trình nằm trong quy hoạch đã được duyệt, ưu tiên trả nợ khối lượng hoàn thành trước khi khởi công công trình mới và giữ tỷ lệ chi đầu tư phát triển ở mức 35% đến 40% tổng chi ngân sách hàng năm.

  • Luận văn đưa ra kiến nghị gì về tỷ lệ phân chia nguồn thu cho cấp xã? Nghiên cứu kiến nghị tỉnh Thái Nguyên duy trì tỷ lệ điều tiết tối đa 100% đối với thuế môn bài, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp và tối thiểu 70% đối với tiền sử dụng đất cho xã Hồng Tiến, áp dụng ổn định trong chu kỳ 3 đến 5 năm để tạo động lực tăng thu.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý ngân sách xã và làm sáng tỏ bản chất "tính lưỡng tính" trong vận hành tài chính công cấp cơ sở.
  • Đánh giá thực trạng thu - chi ngân sách xã Hồng Tiến giai đoạn 2012–2014 với quy mô thu chi bình quân trên 3 tỷ đồng/năm, làm rõ các biến động tài chính theo chuỗi thời gian.
  • Nhận diện 3 điểm nghẽn then chốt: nguồn thu tại chỗ chiếm tỷ trọng thấp (dưới 22%), chi thường xuyên chiếm tỷ lệ cao (khoảng 70%) và mức độ tham gia giám sát của người dân dưới 50%.
  • Xác lập hệ thống 4 giải pháp đồng bộ gắn với lộ trình giai đoạn 2016–2020 nhằm mở rộng nguồn thu, tiết kiệm chi hành chính và nâng cao năng lực cán bộ chuyên môn.
  • Cung cấp bài học kinh nghiệm quản lý tài chính có giá trị ứng dụng thực tiễn cao cho 18 xã, thị trấn trên địa bàn huyện Phổ Yên trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội.

Lộ trình triển khai khuyến nghị cần được thực hiện ngay từ quý 1/2016 bằng việc hoàn thiện quy chế chi tiêu nội bộ và phấn đấu số hóa 100% quy trình kế toán công trong vòng 2 năm tiếp theo. Các nhà quản trị công, nhà nghiên cứu và chính quyền cấp cơ sở hãy ứng dụng ngay mô hình và giải pháp trong luận văn để tối ưu hóa quản lý tài chính, góp phần xây dựng nền tài chính địa phương vững mạnh và bền vững.