CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VỀ RỦI RO DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG ĐƯỜNG SẮT ĐÔ THỊ 1. Dự án đầu tư xây dựng đường sắt đô thị và một số đặc điểm ảnh hưởng đến rủi ro của dự án 1. Tổng quan về dự án đầu tư xây dựng đường sắt đô thị Theo Luật Đường sắt số 06/2017/QH14, công trình đường sắt là công trình xây dựng phục vụ giao thông vận tải đường sắt, bao gồm đường, cầu, cống, hầm, kè, tường chắn, ga, đề-pô, hệ thống thoát nước, hệ thống thông tin, tín hiệu, hệ thống báo hiệu cố định, hệ thống điện và các công trình, thiết bị phụ trợ khác của đường sắt. Hệ thống đường sắt bao gồm đường sắt quốc gia, đường sắt đô thị (ĐSĐT) và đường sắt chuyên dùng.
Trong đó, ĐSĐT phục vụ cho nhu cầu vận tải hành khách ở đô thị và các vùng phụ cận. Bên cạnh đó, một khái niệm khác cũng được đưa ra đó là Metro. Metro là hệ thống vận tải công cộng chạy trên ray với tốc độ cao theo tuyến cố định trong các thành phố, có khả năng vận chuyển lưu lượng lớn hành khách [6]. Một trong những đặc điểm phân biệt rõ rệt nhất là mạng lưới metro sử dụng hệ thống đường ray riêng biệt, có tần suất chạy tàu cao và chỉ nằm trong phạm vi của thành phố.
Còn ĐSĐT, cùng với đường sắt khu vực và đường sắt quốc gia có thể lưu thông trên cùng một hệ thống đường ray chung. Phạm vi của ĐSĐT rộng hơn, vươn ra kết nối thành phố với các vùng ngoại ô hoặc đô thị vệ tinh. Hiện nay, với sự phát triển nhanh và mức độ hiện đại hóa càng cao của mạng lưới giao thông công cộng trong đô thị, ranh giới giữa các loại hình này càng trở nên không rõ nét khi nhiều mạng lưới ĐSĐT vẫn thỏa mãn các đặc điểm chung của metro. Đây là trường hợp của hai mạng lưới ĐSĐT đang được triển khai xây dựng ở hai thành phố lớn của nước ta là Hà Nội và TP.
Hồ Chí Minh. ĐSĐT bao gồm đường tàu điện ngầm, đường tàu điện đi trên mặt đất, đường tàu điện trên cao, đường sắt một ray tự động dẫn hướng và đường xe điện bánh sắt. Việc xây dựng, ban hành tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật quốc gia đối với các loại hình đường sắt đô thị thực hiện theo quy định của pháp luật về tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật. Yêu cầu chung đối với ĐSĐT đó là (i) phát triển ĐSĐT phải phù hợp với quy hoạch 10 phát triển của địa phương và tạo động lực cho phát triển xã hội; (ii) kết nối hiệu quả các phương thức vận tải khác trong đô thị để chuyên chở hành khách.
Công trình ĐSĐT phải được đấu nối không gian và đấu nối kỹ thuật với các công trình lân cận, đáp ứng tính đồng bộ theo quy hoạch đô thị; (iii) công trình, phương tiện, thiết bị ĐSĐT phải đáp ứng yêu cầu kinh tế, kỹ thuật, đảm bảo đồng bộ, an toàn, quốc phòng, an ninh, phòng, chống cháy nổ, cứu hộ, cứu nạn, cảnh quan đô thị và bảo vệ môi trường; (iv) hành lang an toàn giao thông ĐSĐT phải đáp ứng một số yêu cầu như không được trồng cây, xây dựng công trình trái phép trong phạm vi hành lang, phải được cách ly để tránh mọi hành vi xâm nhập trái phép, đáp ứng yêu cầu phục vụ công tác phòng chống, cháy, nổ, cứu hộ, cứu nạn; (v) phải đảm bảo phương tiện cho hành khách và đảm bảo tiếp cận sử dụng cho người khuyết tật theo quy định của pháp luật. Tính đến năm 2017, trên toàn thế giới có khoảng 178 thành phố của 56 quốc gia trên toàn thế giới có hệ thống ĐSĐT. Hệ thống ĐSĐT đầu tiên được xây dựng vào năm 1863 và đi vào hoạt động năm 1980 tại London, Anh. Sau đó hệ thống này được phát triển trên toàn thế giới và Trung Quốc được xem là quốc gia có hệ thống ĐSĐT lớn nhất thế giới tại hơn 40 thành phố.
Cùng với xu hướng phát triển phương tiện công cộng này, năm 1998, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt điều chỉnh quy hoạch chung của Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh đến năm 2020 tại các văn bản số 108/1998/QĐ-TTg ngày 20/6/1998 và 123/1998/QĐ-TTg ngày 10/7/1998; trong đó “Ưu tiên cho việc xây dựng hệ thống ĐSĐT để tạo nên những trục chính của mạng lưới vận hành khách công cộng của Thủ đô, bao gồm cả các tuyến đi trên cao và đi ngầm” tại Hà Nội và “Chuẩn bị đầu tư và xây dựng hệ thống giao thông ĐSĐT theo giải pháp đi ngầm (tàu điện ngầm), trên cao hoặc trên mặt đất” tại TP. Hồ Chí Minh [6]. Theo Quy hoạch giao thông tổng thể của Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn năm 2050 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Quyết định 519/QĐ-TTg ngày 31/03/2016, mạng lưới đường sắt đô thị Hà Nội gồm 8 tuyến với tổng chiều dài khoảng 318km, bao gồm cả các tuyến trên cao và đi ngầm.
Các dự án này của Hà Nội được Chính phủ giao cho Bộ Giao thông Vận tải (MoT) và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội (HPC) làm chủ đầu tư. Theo kế hoạch, đến năm 2030 Hà Nội hoàn thành dứt điểm toàn bộ 8 tuyến ĐSĐT trong khu vực đô thị trung tâm. Đồng thời, triển khai thi công và cơ bản hoàn thành các tuyến đường sắt đô thị kết nối khu vực đô thị trung tâm với các đô thị vệ tinh. Tuy 11 nhiên tình hình diễn ra trên thực tế đang có sự chênh lệch lớn so với kế hoạch đề ra.HCM, theo quyết số 568/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt điều chỉnh quy hoạch phát triển giao thông vận tải Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020, mạng lưới đường sắt đô thị gồm 08 tuyến xuyên tâm và vành khuyên nối các trung tâm chính của thành phố, chủ yếu đi ngầm trong nội đô.
Hiện tại, có một số tuyến đang được triển khai thực hiện tại Tp. Hồ Chí Minh, bao gồm tuyến số 1 Bến Thành – Suối Tiên, Tuyến số 2, Tuyến số 4, Tuyến số 5 và Tuyến số 6 đang trong quá trình triển khai. Một số đặc điểm chính ảnh hưởng đến mức độ rủi ro của dự án đầu tư xây dựng đường sắt đô thị Theo nghiên cứu của Boateng P [31], hầu hết các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đều phải đối mặt với rất nhiều các RR, trong đó dự án đầu tư xây dựng ĐSĐT được xem như là những dự án có mức độ RR cao hơn cả. Một số đặc điểm ảnh quan trọng có thể ảnh hưởng đến mức độ RR của dự án ĐSĐT được đề cập bao gồm phạm vi dự án, thời gian thực hiện dự án, vị trí thực hiện dự án, kỹ thuật, tài chính, thị trường, hình thức hợp đồng và cách thức quản lý của cơ quan, tổ chức liên quan.
Cụ thể, đối với các dự án đầu tư xây dựng ĐSĐT tại Việt Nam nói chung và TP. HCM nói riêng, đây là những dự án lớn, được đặc trưng bởi một số đặc điểm chính. ✓ Đặc điểm đầu tiên và điển hình của các dự án này đó là tính phức tạp. Có nhiều định nghĩa về sự phức tạp được đưa ra bởi các nhà khoa học trên toàn thế giới.
Định nghĩa cơ bản và đơn giản nhất về sự phức tạp đó là một hệ thống bao gồm rất nhiều thành phần khác nhau cùng tồn tại và các thành phần này có mối quan hệ tương tác lẫn nhau [114]. Theo Simon H [114] sự phức tạp của một dự án được thể hiện ở những đặc tính riêng biệt chứa đựng những thách thức vô cùng to lớn mà không có một giải pháp cụ thể nào để có thể giải quyết các vấn đề đó. Đặc điểm đầu tiên của sự phức tạp đó là những dự án này chứa đựng rất nhiều yếu tố, thành phần có mối quan hệ tương tác qua lại lẫn nhau không giới hạn về điều kiện không gian và thời gian, do vậy một sự thay đổi nhỏ của một thành phần cũng có thể tạo nên sự thay đổi lớn lên các thành phần khác và cho cả dự án theo cả hai xu hướng tiêu cực và tích cực [114]. Thứ hai, Broardman J và Sauser B [34] nhận định mức độ biến động và thay đổi của các dự án 12 là rất lớn cùng với dự biến đổi của môi trường xung quanh trong khi không có một giải pháp nào được đề ra trước đó.
Thứ ba, theo Sheard S và Mostashari A [111], sự phức tạp của các dự án còn được thể hiện ở chỗ khả năng kiểm soát các dự án này dường như rất khó khăn khi bản thân chúng thay đổi một các liên tục theo sự thay đổi của các điều kiện bên ngoài, điều này gây ra những bất lợi cho các tổ chức có liên quan đến dự án. Nghiên cứu của Ireland V [73] cho biết thêm dự án phức tạp là những dự án được thực hiện trong điều kiện không có được những dự báo chắc chắn về thời gian, chi phí, phạm vi nên đến bây giờ vẫn chưa có một lý thuyết cụ thể hay kiến thức nền tảng được đưa ra để hướng dẫn, hỗ trợ trong công tác quản lý các loại dự án này. Sự phức tạp của các các dự án bao gồm cả phức tạp về mặt nhiệm vụ, công việc, vấn đề xã hội và văn hóa [35]. ✓ Đặc điểm thứ hai của loại dự án này đó là thời gian thực hiện dài.
Các các dự án này có thể kéo dài hàng thập kỷ để hoàn thành dự án [65], [117]. Điều này có thể tạo ra các kết quả khác biệt so với kế hoạch ban đầu đã đề ra. Do thời gian thực hiện dài nên sự thay đổi có thể xảy ra trong suốt quá trình thực hiện dự án, ví dụ như sự thay đổi của luật, quy định và sự gia tăng mức độ phức tạp của dự án do sự thay đổi của môi trường [37]. ✓ Tiêu tốn nguồn lực lớn: nguồn lực của các dự án này có thể kể đến đó là tài chính, lao động và các nguồn lực khác.
Tài chính cho các dự án này cực kỳ lớn có thể trên một tỷ đô la Mỹ. ✓ Có sự liên quan đến các tổ chức công cộng và sử dụng nguồn lực tài chính công. Đây là đặc điểm thứ tư của các dự án lớn và đặc điểm này cũng giải thích tại sao các dự án lớn thường nhận được sự quan tâm của cả cộng đồng. Các dự án lớn thường là vấn đề của cả cộng đồng và thu hút sự quan tâm đáng kể của các phương tiện truyền thông [53].