Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Trong nghiên cứu này, thuật ngữ lý luận được xem xét từ góc độ tiếp cận triết học là một hệ thống những tri thức về tự nhiên và xã hội được khái quát từ thực tiễn phản ánh những mối liên hệ bản chất, tất yếu, những tính quy luật của thế giới khách quan được biểu đạt bằng hệ thống nguyên lý, quy luật, phạm trù. Như cách diễn đạt của Chủ tịch Hồ Chí Minh: “Lý luận là sự tổng kết những kinh nghiệm của loài người, là tổng hợp những tri thức về tự nhiên và xã hội tích trữ lại trong quá trình lịch sử” [48, tr. Theo cách tiếp cận này, những vấn đề lý luận về xây dựng chính sách công sẽ bao gồm những khái niệm, phạm trù, nguyên lý, quy luật của quá trình xây dựng chính sách công trong chu trình chính sách đang được nghiên cứu trong các lý thuyết chính sách công ở những góc nhìn khác nhau. Còn thực tiễn xây dựng chính sách công ở Việt Nam được hiểu là thực trạng hoạt động xây dựng chính sách công đang diễn ra ở Việt Nam được xét trên cả hai bình diện: hoạt động nhận thức và hoạt động thực tiễn trong xây dựng chính sách với các nội dung tương ứng trong lý luận về xây dựng chính sách.
Nội dung tổng quan các nghiên cứu về lý luận xây dựng chính sách và thực tiễn xây dựng chính sách công ở Việt Nam sẽ được xem xét dựa trên cách tiếp cận vấn đề nghiên cứu như trên. Tình hình nghiên cứu về lý luận xây dựng chính sách công Mỗi một chính sách công đều tương đối bền vững với hàng loạt các hành động có cấu trúc, chuẩn mực, và chủ đích được tiến hành bởi một hoặc một nhóm chủ thể để giải quyết một vấn đề công đáng quan tâm, do đó, rất hiếm khi một chính sách chỉ thể hiện bằng một quyết định duy nhất. Vì vậy, xây dựng chính sách công được xem như một dòng chảy và cấu trúc hành động không ngừng được mở rộng theo thời gian, bao gồm rất nhiều các quyết định chính sách có thể được tiến hành theo thông lệ hoặc bất thường. Để nghiên cứu quá trình xây dựng chính sách một cách có hệ thống cần phải dựa trên những nguyên tắc định hướng và các tiêu chuẩn liên quan giúp cho sự 13 nghiên cứu được tập trung, tránh được những quanh co không rõ mục đích.
Lý luận khoa học về chính sách công nói chung, xây dựng chính sách công nói riêng là cần thiết để định hướng trong nghiên cứu chính sách, hỗ trợ sự tương đồng trong giao tiếp chính sách và gợi ý những khả năng giải thích cho các hành động chính sách. Những gì có thể phát hiện ra khi tiến hành các nghiên cứu chính sách phụ thuộc phần lớn vào việc chúng ta tìm kiếm và sử dụng những khái niệm, những mô hình và những lý thuyết chính sách để đưa ra những chỉ dẫn và cấu trúc cho những mong muốn nghiên cứu. Các lý thuyết về chính sách công giúp giải thích chính sách công được xây dựng và thực hiện như thế nào. Bởi vậy, các lý thuyết tập trung làm rõ các khuôn khổ và giả định cần thiết cho các nhà nghiên cứu chẩn đoán một hiện tượng, giải thích những quá trình và dự đoán các kết quả chính sách [114].
Vì chính sách công là một quá trình đan xen, thống nhất của nhiều giai đoạn khác nhau mà trong đó xây dựng chính sách công là một hợp phần, do vậy, khi nghiên cứu các lý thuyết về xây dựng chính sách công không thể tách biệt ra khỏi những lý thuyết về quá trình chính sách công. Phần này sẽ tổng luận khái quát các nghiên cứu về quan điểm và lý thuyết xây dựng chính sách công được thực hiện bởi các nhà nghiên cứu nước ngoài và trong nước. Các quan điểm về xây dựng chính sách công Có hai quan điểm thịnh hành về bản chất của chính sách công, bao gồm quan điểm chính sách công là sự lựa chọn có thẩm quyền (authoritative choice) và quan điểm chính sách công là kết quả của sự tương tác có tổ chức (structured interaction). Các quan điểm này cung cấp cho chúng ta xuất phát điểm của việc xem xét tổng quan các quan niệm của các nhà nghiên cứu và các chuyên gia xung quanh câu hỏi chính sách công được xây dựng như thế nào.
Quan điểm cho rằng bản chất của chính sách công là sự lựa chọn công nhấn mạnh thẩm quyền của nhà nước trong việc trong xây dựng chính sách công. Theo quan điểm này, các chính sách công là kết quả của những nỗ lực của các chính phủ nhằm thay đổi các khía cạnh của hành vi mỗi cá nhân hoặc hành vi xã hội của họ để 14 thực hiện một số mục tiêu. Do đó, các chính sách công còn bao gồm các sắp xếp phức tạp của các mục tiêu chính sách và các công cụ chính sách. Chẳng hạn, Maddison và Denniss [129] cho rằng, chính sách công là việc thực thi mang tính chủ quyền, quyền lực nhà nước thông qua sử dụng các nguồn lực công và ràng buộc pháp lý mà lĩnh vực tư không thể.
Cách tiếp cận này được thể hiện trong các công trình nghiên cứu của Dye (1987), Eyestone (1971), Wilson (2006) (dẫn theo: [122]), Anderson [87], Kraft và Furlong [125], Fenna [108], Gerston [111], Klein & Marmor [124], Birkland [93], v. Theo cách tiếp cận này, xây dựng chính sách công được tập trung vào các sự cân nhắc và các hành động của nhà nước, và bởi vậy, một cách độc quyền, các nhà hoạch định chính sách là các quan chức, công chức trong bộ máy nhà nước. Do đó, xây dựng chính sách công là quá trình có chủ ý, định hướng mục tiêu bao gồm các bước khác nhau được thực hiện bởi chủ thể có quyền lực, dẫn tới các quyết định mang tính quyền lực được ban hành và được thực hiện. Thông qua các kênh tiếp cận học thuật khác nhau, hầu hết các nhà nghiên cứu và hoạt động thực tiễn chính sách ở Việt Nam chịu ảnh hưởng và kế thừa cách tiếp cận này.
Chẳng hạn, quan điểm của các tác giả trong bộ sách 10 cuốn của Học viện Hành chính quốc gia do Triệu Văn Cường chủ biên [17], [18], [19], [20], [21], [22], [23], [24], [25], [26]; quan điểm của các tác giả Hồ Việt Hạnh [34], Nguyễn Hữa Hải [41], [42], Lê Chi Mai [49], Văn Tất Thu [72], Lê Văn Hòa [44], v. Giá trị của cách tiếp cận này là nhận định xây dựng chính sách là một quá trình, làm cơ sở cho việc xây dựng các mô hình lý thuyết phác thảo các bước và quy trình, cùng mối quan hệ giữa các chủ thể liên quan trong xây dựng chính sách. Tuy nhiên, cách tiếp cận này được cho là chỉ tiếp cận xây dựng chính sách theo chiều dọc từ trên xuống và có tính cấu trúc rất cao. Hơn nữa, trên thực tế cả những người từ bên trong và bên ngoài nhà nước đều khó quan sát thấy một quy trình có trật tự, định hướng mục tiêu và được ủy quyền xuất hiện theo cách giả định chung này.
Quan điểm tương tác có tổ chức được đưa ra để khắc phục những khiếm khuyết này. Theo quan điểm này, chính sách công là kết quả của một loạt các cấu trúc liên quan tới các quyết định được đưa ra mà ở đó rất nhiều các nhân tố tác động 15 và sự ảnh hưởng của các cá nhân, nhóm, và tổ chức góp phần tạo ra. Chẳng hạn, Althaus, Bridgman và Davis [86, tr.5-6] đĩnh nghĩa chính sách công là kết quả của một sự thoả thuận, đàm phán, cạnh tranh giữa các ý tưởng, các lợi ích, các hệ tư tưởng tác động thúc đẩy hệ thống chính trị. Cách tiếp cận này không xem nhà nước là chủ thể chính sách mà là nơi (arena) để một loạt các chủ thể với mức độ khác nhau về thẩm quyền chính thức tương tác với nhau và theo đuổi các mục tiêu không nhất thiết phải giống nhau.
Như vậy, xây dựng chính sách là một quá trình có tính tập thể và phức tạp, mặc dù vẫn là một hoạt động có tính trình tự song mang tính ngẫu nhiên chứ không phải cố định (xem: [102, tr. Goodin, Rein, và Moran cho rằng, trên thực tế, có một loạt các cách thức khác nhau mà ở đó thẩm quyền, quy trình, các mục tiêu và kết quả trong xây dựng chính sách có thể là rất ngẫu nhiên và khó đoán định [112, tr. Mặc dù cả hai quan điểm sự lựa chọn có thẩm quyền và tương tác có tổ chức có sự trái ngược nhau, song rốt cục, như Maddison và Denniss chỉ ra, chúng đơn giản là miêu tả sự khác nhau giữa lý tưởng và thực tế: một cách lý tưởng xây dựng chính sách sẽ diễn ra theo như tiếp cận sự lựa chọn có thẩm quyền, nhưng trên thực tế xây dựng chính sách là một quá trình giống theo sự diễn giải của tiếp cận tương tác có tổ chức hơn [129, tr. Những góc nhìn khác nhau này đem lại khung phân tích hữu dụng cho những viễn cảnh chính sách khác nhau.
Để hiểu được các cấu trúc, quy trình, quy định, thể chế, thẩm quyền và mối quan hệ giữa các yếu tố này trong xây dựng chính sách, thì tiếp cận sự lựa chọn có thẩm quyền có thể giúp hiểu sâu và mô hình hóa chúng tốt hơn. Nhưng để hiểu các tác nhân, bối cảnh, quyền lực, chủ thể, sự tác động và mối quan hệ giữa các yếu tố này một cách thực tế hơn thì cách tiếp cận tương tác có tổ chức trở nên phù hợp hơn. Chính vì vậy, các mô hình lý thuyết về xây dựng chính sách đã được xây dựng trên cơ sở từ hai cách tiếp cận này. Các lý thuyết về xây dựng chính sách công Xuất phát từ hai cách tiếp cận nêu trên, các mô hình lý thuyết về xây dựng chính sách công đã được các nhà nghiên cứu đề xuất để giải thích, đoán định quá trình xây dựng chính sách đang diễn ra trong đời sống thực tế.
Có thể phân loại các 16 lý thuyết này vào hai nhóm sau: (i) Các lý thuyết đi theo cách tiếp cận lý tưởng; và (ii) Các lý thuyết đi theo cách tiếp cận hiện thực. Thứ nhất, các lý thuyết đi theo cách tiếp cận lý tưởng coi xây dựng chính sách công là một quá trình có trình tự và hợp lý. Đây là các lý thuyết khi tìm cách trả lời cho câu hỏi xây dựng chính sách diễn ra như thế nào đã cho rằng nó được diễn ra theo một quy trình có trình tự và có lý theo cách giải quyết vấn đề: vấn đề được phát hiện, giải pháp được đề xuất, lựa chọn và áp dụng, cuối cùng vấn đề được giải quyết.
