Tổng quan luận án

Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia hữu hạn, tư liệu sản xuất đặc biệt và là không gian sinh tồn, phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tại Việt Nam, quy hoạch sử dụng đất (QHSDĐ) giữ vai trò then chốt trong việc phân bổ, điều tiết và định hướng khai thác hiệu quả nguồn lực này, được khẳng định xuyên suốt qua các chủ trương của Đảng như Nghị quyết số 19/NQ-TW ngày 31/10/2012 và Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày 16/06/2022. Vùng Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL) giữ vị thế chiến lược đặc biệt về an ninh lương thực quốc gia và phát triển kinh tế: toàn vùng có diện tích 40.816,4 km², dân số 17.318,6 nghìn người, 13 đơn vị hành chính cấp tỉnh (gồm 17 thành phố thuộc tỉnh, 5 quận, 10 thị xã, 102 huyện, 215 phường, 124 thị trấn và 1.267 xã). Vùng đóng góp 4,19 triệu ha diện tích gieo trồng lúa (chiếm 54,3% cả nước, xuất khẩu năm 2020 đạt 6,2 triệu tấn với giá trị 3,12 tỷ USD), 669.000 ha nuôi tôm nước lợ (chiếm 92,9% cả nước) và khoảng 335,4 ngàn ha cây ăn quả (chiếm 36,3% cả nước).

Tuy nhiên, ĐBSCL là một trong những vùng đồng bằng trên thế giới chịu tác động nặng nề nhất bởi biến đổi khí hậu (BĐKH) và nước biển dâng. Theo Kịch bản BĐKH năm 2020 của Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT), nếu mực nước biển dâng 100 cm, ước tính khoảng 47,29% diện tích của ĐBSCL có nguy cơ ngập cao, kéo theo hiện tượng xâm nhập mặn, sạt lở bờ sông, bờ biển, suy giảm nước ngầm và biến động nghiêm trọng chất lượng đất đai. Dù đã có các chủ trương lớn như Nghị quyết số 120/NQ-CP ngày 17/11/2017 và Quy hoạch vùng ĐBSCL thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Quyết định số 287/QĐ-TTg ngày 28/02/2022), công tác quản lý nhà nước (QLNN) về QHSDĐ tại đây vẫn bộc lộ nhiều khoảng trống: khung hướng dẫn tích hợp BĐKH chậm ban hành, thiếu đồng bộ; dự báo nhu cầu sử dụng đất chưa sát thực tế; tổ chức bộ máy và nhân lực chuyên môn còn hạn chế; việc lấy ý kiến cộng đồng còn mang tính hình thức; nguồn lực tài chính phân bổ dàn trải; các quy định pháp luật bị xáo trộn sau khi Luật Quy hoạch năm 2017 có hiệu lực và sửa đổi Luật Đất đai năm 2013.

Từ bối cảnh đó, luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công (Mã số: 9 34 04 03) của nghiên cứu sinh Tạ Văn Vĩnh tại Học viện Hành chính Quốc gia, dưới sự hướng dẫn của TS. Trần Hồng Hà và TS. Đặng Thành Lê, tập trung giải quyết bài toán: Hoàn thiện quy hoạch sử dụng đất theo hướng tích hợp thích ứng biến đổi khí hậu ở đồng bằng sông Cửu Long.

Mục tiêu chung của luận án là làm rõ cơ sở khoa học về QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH; phân tích, đánh giá thực trạng QHSDĐ và QLNN đối với hoạt động này tại ĐBSCL giai đoạn 2011 - 2020; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp QLNN nhằm hoàn thiện công tác này giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050. Để đạt được mục tiêu, tác giả xác định 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Tổng quan các công trình khoa học trên thế giới và ở Việt Nam về QHSDĐ, BĐKH và QHSDĐ tích hợp thích ứng BĐKH;
  2. Phân tích, hệ thống hóa và bổ sung cơ sở khoa học của QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH;
  3. Phân tích thực trạng QHSDĐ và QLNN về QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH ở ĐBSCL giai đoạn 2011 - 2020, làm rõ kết quả đạt được, bất cập và nguyên nhân;
  4. Trình bày phương hướng và đề xuất giải pháp hoàn thiện QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH ở ĐBSCL giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050.

Hệ thống câu hỏi nghiên cứu được đánh số trong văn bản gồm 5 câu hỏi:

  • Câu hỏi 1: Hoạt động QHSDĐ của các tỉnh, thành phố ĐBSCL đã và đang diễn ra như thế nào?
  • Câu hỏi 2: QHSDĐ ở các tỉnh, thành phố ĐBSCL có được tích hợp thích ứng BĐKH hay không?
  • Câu hỏi 3: QLNN đối với hoạt động QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH ở các tỉnh, thành phố ĐBSCL diễn ra thế nào?
  • Câu hỏi 4: Thực trạng QHSDĐ và QLNN về QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH ở các tỉnh, thành phố ĐBSCL trong giai đoạn 2011 – 2020 diễn ra như thế nào?
  • Câu hỏi 5: Những giải pháp QLNN nào cần thực hiện để hoàn thiện QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH ở các tỉnh, thành phố ĐBSCL trong giai đoạn 2021 – 2030, tầm nhìn đến năm 2050?

Luận án xây dựng 3 giả thuyết nghiên cứu:

  • Giả thuyết 1: Hoạt động QHSDĐ và QLNN về QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH ở ĐBSCL chưa đạt được kết quả như mong muốn.
  • Giả thuyết 2: Những bất cập QLNN về QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH ở các tỉnh, thành phố ĐBSCL giai đoạn 2011 - 2020 có nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan.
  • Giả thuyết 3: Hoạt động QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH ở các tỉnh, thành phố ĐBSCL sẽ phát huy kết quả tích cực khi thực hiện đồng bộ các giải pháp QLNN ở hiện tại và tương lai.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH của các tỉnh, thành phố ở ĐBSCL dưới góc độ khoa học quản lý công.
  • Phạm vi nội dung: Hoạt động QHSDĐ và QLNN về QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH (xây dựng thể chế, tổ chức bộ máy, phát triển nhân lực, phân bổ tài chính, xây dựng khung kỹ thuật, dữ liệu - dự báo, lấy ý kiến, hợp tác quốc tế, thanh tra kiểm tra).
  • Phạm vi không gian: 13 tỉnh, thành phố thuộc ĐBSCL (Cần Thơ, An Giang, Tiền Giang, Hậu Giang, Kiên Giang, Trà Vinh, Bạc Liêu, Bến Tre, Sóc Trăng, Vĩnh Long, Cà Mau, Đồng Tháp, Long An).
  • Phạm vi thời gian: Kỳ QHSDĐ giai đoạn 2011 - 2020 và kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan nghiên cứu của luận án được chia theo các nhóm công trình quốc tế và trong nước:

Các công trình nghiên cứu trên thế giới

  • Về cơ sở pháp lý và kinh tế học của QHSDĐ: Charles M. Haar (2003) phân tích quy trình ra quyết định sử dụng đất và yêu cầu thống nhất mục tiêu giữa nhà lập pháp và nhà quy hoạch. Paul Cheshire và Stephen Sheppard (2015) trên Journal of Urban Economics áp dụng phương pháp thực nghiệm tại Vương quốc Anh và Bắc Ireland để xác định lợi ích ròng, chi phí và sự phân bổ lợi ích của quy hoạch đất đai trong cộng đồng.
  • Về tích hợp BĐKH vào QHSDĐ: Monica Di Gregorio (2017) trên Environmental Science & Policy phân tích nội hàm tích hợp BĐKH trong QHSDĐ tại Indonesia theo cả chiều dọc (ngành) và chiều ngang (vùng). Isao Endo (2017) trên Sustainable Cities and Society chỉ ra rủi ro gia tăng lũ lụt nếu lồng ghép chính sách BĐKH và sử dụng đất kém hiệu quả tại quy mô địa phương (nghiên cứu thí điểm tại Silang-Sta, Philippines). Missy Stults (2017) trên Climate Risk Management phân tích 30 quy hoạch tại Hoa Kỳ, phát hiện 23/35 cộng đồng có thảo luận về BĐKH nhưng thiếu cam kết chính thức và thiếu cơ chế tích hợp rõ ràng. Min Fan (2017) trên Science of the Total Environment sử dụng mô hình phân tích rủi ro theo chức năng (SERF) tại lưu vực sông Teshio (Hokkaido, Nhật Bản) chứng minh BĐKH làm gia tăng rủi ro kinh tế và tải lượng ô nhiễm đất. Y. Zhou và cs (2017) nghiên cứu 288 thành phố tại Trung Quốc giai đoạn 2006 - 2012, chỉ ra hiệu lực của quy hoạch trong việc kiềm chế mở rộng đất xây dựng tự phát. M. Stevens và Maged Senbel (2017) nghiên cứu tại British Columbia (Canada) đánh giá tính thích ứng của quy hoạch đô thị với BĐKH toàn cầu.
  • Về quản trị vùng và quy hoạch ĐBSCL: UNDP (2017) đề xuất các nguyên tắc quản trị vùng, tiếp cận đa ngành, dân chủ cơ sở và quản lý tài nguyên nước tổng hợp tại ĐBSCL. Chính phủ Hà Lan và Chính phủ Việt Nam (2013) công bố Kế hoạch ĐBSCL (Mekong Delta Plan), vạch ra tầm nhìn dài hạn "sống chung với lũ", các kịch bản KT-XH và quản trị thích ứng cho 3 tiểu vùng (vùng trên, vùng giữa, vùng ven biển).

Các công trình nghiên cứu trong nước

  • Về BĐKH và tác động: Viện Chiến lược phát triển (2011) đề xuất giải pháp dài hạn ứng phó BĐKH tại ĐBSCL (bảo vệ, thích ứng, rút lui né tránh rủi ro); Bùi Lai (2012) phân tích sinh thái thích ứng của bãi triều, rừng ngập mặn và rừng tràm; Bộ TN&MT (2012, 2013, 2016) công bố các hướng dẫn đánh giá tác động, kiến thức cơ bản và tóm tắt kịch bản BĐKH; Hội đồng khoa học các cơ quan Đảng Trung ương (2013), Trần Hồng Hà (2013), Nguyễn Văn Viết (2014), Huỳnh Cẩm Thanh (2015), Phan Đình Tuấn (2017), Trần Hồng Thái (2017) làm rõ lý luận, thực tiễn và chính sách ứng phó BĐKH trong các ngành kinh tế; Tạ Văn Việt (2017) nghiên cứu QLNN về ứng phó BĐKH ở quy mô toàn quốc.
  • Về QHSDĐ và tích hợp BĐKH tại ĐBSCL: Ngô An (2004) nghiên cứu quy hoạch rừng ngập mặn Bến Tre; Đoàn Công Quỳ (2006) và Nguyễn Hữu Ngữ (2013) hệ thống hóa giáo trình QHSDĐ và ứng dụng toán tối ưu; Lê Anh Tuấn (2011) đề xuất phương pháp PRA (8 bước) lồng ghép BĐKH vào kế hoạch KT-XH địa phương; Dự án CLUES (2011) của Đại học Cần Thơ đánh giá tính dễ bị tổn thương của các hệ thống canh tác lúa; Bộ TN&MT (2012) ban hành hướng dẫn kỹ thuật tích hợp BĐKH theo quy trình 5 bước; Đinh Vũ Thanh (2013) nghiên cứu tích hợp BĐKH vào quy hoạch ngành trồng trọt; Lê Thị Phúc (2014) khảo cứu pháp luật QHSDĐ tại Thừa Thiên Huế; Nguyễn Thị Hồng Hạnh (2016) nghiên cứu QHSDĐ bền vững; Nguyễn Thị Phương Hoa (2016) chỉ ra các bất cập trong phân bổ đất đai; Mai Hạnh Nguyên (2016) nghiên cứu biến động cơ cấu đất nông nghiệp Duyên hải Nam Trung Bộ; Bộ TN&MT (2017) đánh giá tiềm năng đất đai và định hướng không gian 3 tiểu vùng ĐBSCL kết nối TP. Hồ Chí Minh.

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết

Mặc dù các nghiên cứu đã tiếp cận nhiều chiều từ kỹ thuật quy hoạch, kinh tế tài nguyên, sinh thái nông nghiệp đến pháp luật đất đai, nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống dưới giác độ khoa học quản lý công về việc hoàn thiện QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH trên toàn địa bàn 13 tỉnh, thành phố vùng ĐBSCL. Cụ thể, luận án giải quyết khoảng trống về:

  • Hệ thống hóa và xác lập khung lý luận QLNN đối với quy trình tích hợp thích ứng BĐKH vào QHSDĐ cấp tỉnh (trong bối cảnh tích hợp vào Quy hoạch tỉnh theo Luật Quy hoạch năm 2017);
  • Đánh giá thực trạng quản lý giai đoạn 2011 - 2020 trên cơ sở khảo sát thực chứng đa chủ thể (cán bộ quản lý Trung ương, địa phương, nhà khoa học và người dân) trên 3 tiểu vùng sinh thái của ĐBSCL;
  • Xây dựng hệ thống giải pháp QLNN đồng bộ từ thể chế, bộ máy, nhân lực, tài chính, khung kỹ thuật đến thanh tra, giám sát cho giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và hệ thống khái niệm

Luận án phát triển cơ sở khoa học dựa trên các khái niệm cốt lõi:

  • Quy hoạch sử dụng đất: Là việc Nhà nước sử dụng các biện pháp theo quy định của pháp luật để bố trí quỹ đất, khoanh vùng, phân bổ đất đai cho các hoạt động phát triển KT-XH, quốc phòng, an ninh, BVMT trong một khoảng thời gian cụ thể để khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm tối đa tài nguyên đất đai và ứng phó với BĐKH. Luận án chỉ rõ 5 đặc điểm của QHSDĐ: do Nhà nước là chủ thể tiến hành; là nội dung trọng tâm của QLNN về đất đai; có tính pháp lý cao; có tính tổng hợp, liên ngành, liên vùng trong kỳ hạn xác định; có tính động (có thể điều chỉnh có kiểm soát).
  • Biến đổi khí hậu: Là quá trình thay đổi trạng thái khí hậu với các biểu hiện đặc trưng là sự gia tăng các hiện tượng khí tượng thủy văn cực đoan khó dự đoán trước, tác động kép đến phát triển bền vững.
  • Thích ứng với biến đổi khí hậu: Là tổng thể các giải pháp thích nghi của con người và tự điều chỉnh của tự nhiên trước tác động kép của BĐKH.
  • QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH: Là quá trình lồng ghép thích ứng BĐKH vào việc bố trí quỹ đất, phân bổ, khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển KT-XH, quốc phòng, an ninh, BVMT trên cơ sở tiềm năng đất đai, nhu cầu sử dụng đất của các ngành, địa phương trong một khoảng thời gian xác định (tiếp cận "thuận thiên", chủ động phòng ngừa suy giảm tài nguyên nước, ngập lụt, phèn hóa, mặn hóa).
  • Quản lý nhà nước về QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH: Là sự tác động có tổ chức, có mục đích, mang tính quyền lực nhà nước của các cơ quan từ Trung ương đến địa phương để lồng ghép thích ứng BĐKH vào các bước của hoạt động QHSDĐ nhằm tối ưu hóa việc phân bổ, khoanh vùng, khai thác, sử dụng hiệu quả, tiết kiệm đất đai, góp phần phát triển bền vững.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể:

  1. Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), báo cáo tổng kết, số liệu thống kê thứ cấp từ Bộ TN&MT, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT), Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT) và UBND 13 tỉnh, thành phố ĐBSCL.
  2. Phương pháp phân tích tổng hợp: Đánh giá các khía cạnh quản lý công đối với dữ liệu QHSDĐ.
  3. Phương pháp so sánh: Đối chiếu các chỉ tiêu phê duyệt QHSDĐ kỳ 2011 - 2020 với kết quả thực hiện thực tế của các địa phương trong vùng ĐBSCL.
  4. Phương pháp điều tra xã hội học: Tác giả phát ra tổng cộng 620 phiếu khảo sát, phân bổ thành hai nhóm mẫu chính:
STT Địa bàn / Cơ quan khảo sát Cán bộ, công chức Chuyên gia, nhà khoa học Người dân Tổng số phiếu
I Cơ quan Trung ương 250
1 Bộ Tài nguyên và Môi trường 120 40 - 160
2 Bộ Kế hoạch và Đầu tư 30 15 - 45
3 Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 30 15 - 45
II Địa phương (3 tiểu vùng ĐBSCL) 370
1 Tiểu vùng ngập sâu
- Tỉnh Tiền Giang 40 (chung nhóm CBCC/chuyên gia) 20 60
- Tỉnh Long An 30 (chung nhóm CBCC/chuyên gia) 30 60
2 Tiểu vùng giữa đồng bằng
- Thành phố Cần Thơ 50 (chung nhóm CBCC/chuyên gia) 20 70
- Tỉnh Vĩnh Long 35 (chung nhóm CBCC/chuyên gia) 25 60
3 Tiểu vùng ven biển
- Tỉnh Bạc Liêu 35 (chung nhóm CBCC/chuyên gia) 25 60
- Tỉnh Cà Mau 40 (chung nhóm CBCC/chuyên gia) 20 60
Tổng cộng Toàn bộ mẫu khảo sát - - - 620

Căn cứ phân chia địa bàn khảo sát: Căn cứ Điểm b, Khoản 5, Điều 1, Quyết định số 68/QĐ-TTg ngày 15/01/2018 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt điều chỉnh quy hoạch xây dựng vùng ĐBSCL đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 (phân định rõ 3 tiểu vùng: ngập sâu, giữa đồng bằng và ven biển).

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Chương 1 điểm luận toàn diện các tài liệu học thuật trong và ngoài nước liên quan đến đề tài. Luận án phân tích các xu hướng nghiên cứu quốc tế từ lý thuyết phân bổ đất đai, kinh tế học quy hoạch, mô hình mô phỏng rủi ro BĐKH đến phương thức lồng ghép chính sách thích ứng tại Hoa Kỳ, Nhật Bản, Canada, Trung Quốc, Hà Lan và Indonesia. Tại Việt Nam, tác giả tổng hợp các công trình về tác động của BĐKH đến hệ thống tự nhiên - xã hội ĐBSCL, các mô hình sinh thái thích ứng và các quy định pháp luật về QHSDĐ. Từ việc chỉ ra kết quả đạt được và những điểm còn bỏ ngỏ của các nghiên cứu trước, chương 1 khẳng định sự cần thiết phải nghiên cứu hoàn thiện hoạt động này dưới góc độ quản lý công.

Chương 2: Cơ sở khoa học quy hoạch sử dụng đất theo hướng tích hợp thích ứng biến đổi khí hậu

Chương 2 thiết lập khung lý thuyết hoàn chỉnh của luận án:

  • Cơ sở lý luận: Làm rõ các khái niệm QHSDĐ, BĐKH, thích ứng BĐKH, QHSDĐ tích hợp thích ứng BĐKH và QLNN đối với hoạt động này. Luận giải sự cần thiết khách quan xuất phát từ 3 yếu tố: chức năng QLNN về tài nguyên; vai trò đặc biệt của đất đai (Điều 54 Hiến pháp năm 2013 và các chức năng sinh thái, sản xuất, không gian sống); và tác động kép (thách thức đan xen cơ hội tái cơ cấu kinh tế xanh) của BĐKH.
  • Nội dung QLNN về QHSDĐ tích hợp: Bao gồm 9 nội dung cơ bản: (1) Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện VBQPPL; (2) Thiết lập tổ chức bộ máy thống nhất; (3) Kiện toàn đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC); (4) Đảm bảo và huy động nguồn lực tài chính; (5) Xây dựng khung hướng dẫn kỹ thuật tích hợp; (6) Nâng cao chất lượng thống kê, kiểm kê, dự báo KT-XH và kịch bản BĐKH; (7) Tổ chức lấy ý kiến nhân dân và chuyên gia; (8) Đẩy mạnh hợp tác quốc tế; (9) Thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm.
  • Yếu tố ảnh hưởng: Phân tích các yếu tố khách quan (tự nhiên, BĐKH, thể chế kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế) và chủ quan (nhận thức lãnh đạo, năng lực CBCC, nguồn tài chính, công nghệ dữ liệu).
  • Kinh nghiệm quốc tế: Khảo cứu kinh nghiệm thực tiễn từ Hàn Quốc (tích hợp quy hoạch không gian xanh), Trung Quốc (quản lý phân vùng chức năng sinh thái và kiểm soát đất xây dựng nghiêm ngặt), Hà Lan (chiến lược không gian "Room for the River", thích ứng biển và quản trị nước tích hợp), rút ra 4 bài học cho Việt Nam: hoàn thiện hành lang pháp lý đồng bộ; xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu mở; nâng cao năng lực thể chế liên ngành; tăng cường tham vấn công chúng thực chất.

Chương 3: Thực trạng quy hoạch sử dụng đất theo hướng tích hợp thích ứng biến đổi khí hậu ở Đồng bằng sông Cửu Long

Chương 3 tập trung phân tích thực chứng tại ĐBSCL:

  • Bối cảnh tự nhiên, KT-XH và áp lực BĐKH: ĐBSCL đối mặt nguy cơ ngập 47,29% diện tích khi nước biển dâng 100 cm theo Kịch bản 2020. Tình trạng sạt lở bờ sông bờ biển, hạn mặn gia tăng tác động trực tiếp đến an ninh lương thực và chuyển dịch đất nông nghiệp.
  • Thực trạng QHSDĐ kỳ 2011 - 2020: Tổng hợp các Nghị quyết Chính phủ xét duyệt QHSDĐ và điều chỉnh QHSDĐ kỳ 2011 - 2020 tại 13 tỉnh thành; phân tích biến động các nhóm đất nông nghiệp và phi nông nghiệp thời kỳ 2011 - 2015. Đánh giá bước đầu việc chuẩn bị phương án phân bổ đất đai tích hợp vào Quy hoạch tỉnh thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn 2050 theo Luật Quy hoạch năm 2017.
  • Thực trạng các nội dung QLNN:
    • Thể chế: Ban hành nhiều văn bản nhưng thiếu thông tư hướng dẫn cụ thể về tiêu chí, phương pháp tích hợp BĐKH vào phương án phân bổ đất đai cấp tỉnh. Việc chuyển giao từ Luật Đất đai 2013 sang Luật Quy hoạch 2017 tạo ra khoảng trống pháp lý và lúng túng trong trình tự lập, thẩm định.
    • Bộ máy và nhân lực: Tổ chức bộ máy quản lý đất đai cấp tỉnh, huyện còn phân tán; sự phối hợp giữa ngành TN&MT với KH&ĐT, NN&PTNT chưa chặt chẽ. Đội ngũ CBCC cơ sở thiếu kỹ năng phân tích kịch bản BĐKH và mô hình hóa GIS tích hợp.
    • Tài chính: Ngân sách bố trí lập quy hoạch chậm, định mức chi chưa bao hàm các chi phí đánh giá tác động BĐKH chuyên sâu.
    • Dữ liệu và dự báo: Dữ liệu thống kê đất đai thiếu đồng bộ với dữ liệu khí tượng thủy văn; dự báo nhu cầu đất công nghiệp, đô thị còn chạy theo mục tiêu tăng trưởng ngắn hạn.
    • Lấy ý kiến, hợp tác quốc tế, thanh kiểm tra: Khảo sát 620 đối tượng chỉ ra việc lấy ý kiến người dân còn mang tính hình thức, thời gian ngắn; hợp tác quốc tế chủ yếu dừng lại ở các dự án viện trợ kỹ thuật nhỏ lẻ; công tác thanh tra chưa phát hiện kịp thời các vi phạm chuyển mục đích sử dụng đất trái quy hoạch tại các vùng xung yếu sinh thái.
  • Đánh giá chung: Nêu rõ kết quả đạt được, chỉ ra các hạn chế cố hữu và phân tích 2 nhóm nguyên nhân (khách quan từ tính phức tạp của BĐKH, thay đổi chính sách; chủ quan từ năng lực điều hành và tư duy cục bộ địa phương).

Chương 4: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quy hoạch sử dụng đất theo hướng tích hợp thích ứng biến đổi khí hậu ở Đồng bằng sông Cửu Long

Chương 4 đề xuất định hướng và 10 nhóm giải pháp QLNN giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn 2050:

  1. Rà soát, sửa đổi, bổ sung VBQPPL: Đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai và các nghị định hướng dẫn; chuẩn hóa quy định về phân bổ và khoanh vùng đất đai trong Luật Quy hoạch 2017 nhằm giải quyết triệt để xung đột về trình tự, thủ tục.
  2. Rà soát QHSDĐ giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn 2050: Điều chỉnh chỉ tiêu đất lúa, đất nuôi trồng thủy sản, đất rừng ngập mặn phù hợp với từng tiểu vùng (ngập sâu, giữa đồng bằng, ven biển) theo nguyên tắc "thuận thiên".
  3. Hoàn thiện tổ chức bộ máy: Củng cố cơ chế điều phối liên ngành vùng ĐBSCL; kiện toàn bộ phận chuyên trách về quy hoạch và BĐKH tại Sở TN&MT các tỉnh.
  4. Nâng cao năng lực đội ngũ CBCC: Xây dựng chương trình đào tạo chuẩn hóa về kỹ năng ứng dụng công nghệ viễn thám, GIS và phân tích kịch bản rủi ro khí hậu cho CBCC ngành tài nguyên.
  5. Tăng cường huy động nguồn tài chính: Đa dạng hóa nguồn vốn (ngân sách nhà nước, PPP, vốn tài trợ quốc tế ODA); phân bổ kinh phí đặc thù cho các hạng mục điều tra cơ bản về tai biến địa chất, ngập mặn phục vụ quy hoạch.
  6. Đẩy nhanh tiến độ ban hành thông tư hướng dẫn kỹ thuật tích hợp: Xây dựng bộ tiêu chí khoa học xác định ngưỡng thích ứng của từng loại đất trước nguy cơ nước biển dâng và xâm nhập mặn.
  7. Nâng cao chất lượng thống kê, kiểm kê đất đai, dự báo KT-XH và kịch bản BĐKH: Xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai số hóa dùng chung cho toàn vùng ĐBSCL kết nối trực tiếp với kịch bản BĐKH quốc gia.
  8. Nâng cao hiệu quả lấy ý kiến nhân dân: Đổi mới hình thức tham vấn công chúng, kéo dài thời gian công bố, ứng dụng cổng thông tin điện tử và công khai minh bạch phương án phân bổ đất đai đến cấp xã.
  9. Đẩy mạnh hợp tác quốc tế: Khai thác kinh nghiệm kỹ thuật và tài chính từ các đối tác chiến lược (Hà Lan, WB, ADB, UNDP) trong quản trị tài nguyên nước và sử dụng đất thích ứng.
  10. Tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm: Thiết lập cơ chế giám sát độc lập, tăng cường thanh tra việc chuyển đổi đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ ven biển sang mục đích phi nông nghiệp.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  • Hệ thống hóa, bổ sung và xác lập khung khái niệm hoàn chỉnh về QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH và QLNN đối với hoạt động này từ góc độ khoa học quản lý công tại Việt Nam.
  • Luận giải sâu sắc bản chất của quy hoạch tích hợp thích ứng BĐKH: không chỉ là giải pháp kỹ thuật khoanh vùng đất đai thuần túy mà là công cụ quản lý vĩ mô đa ngành, mang tính liên vùng và tiếp cận "thuận thiên".
  • Bổ sung quy trình và các tiêu chí quản trị công trong tích hợp thích ứng BĐKH vào phương án phân bổ, khoanh vùng đất đai cấp tỉnh theo quy định của Luật Quy hoạch năm 2017 và Luật sửa đổi 37 luật liên quan đến quy hoạch năm 2018.

Đóng góp về mặt thực tiễn

  • Cung cấp bức tranh toàn cảnh, thực chứng về thực trạng QHSDĐ và QLNN về QHSDĐ tại 13 tỉnh, thành phố vùng ĐBSCL trong suốt kỳ quy hoạch 2011 - 2020 thông qua hệ thống dữ liệu thống kê thứ cấp và kết quả điều tra xã hội học 620 mẫu tại 3 Bộ Trung ương và 6 tỉnh đại diện cho 3 tiểu vùng sinh thái.
  • Chỉ rõ những "điểm nghẽn" thể chế cụ thể, sự xung đột giữa pháp luật đất đai và pháp luật quy hoạch, cũng như những bất cập trong tổ chức bộ máy, năng lực CBCC và tham vấn cộng đồng.
  • Xây dựng hệ thống 10 nhóm giải pháp QLNN đồng bộ, khả thi, gắn liền với các định hướng lớn của Nghị quyết 120/NQ-CP và Quy hoạch vùng ĐBSCL thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Quyết định số 287/QĐ-TTg).

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế của nghiên cứu: Dữ liệu thứ cấp về QHSDĐ kỳ 2011 - 2020 chịu sự điều chỉnh của nhiều giai đoạn chuyển giao luật (Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013 và Luật Quy hoạch 2017), dẫn đến sự không đồng nhất tuyệt đối về hệ thống chỉ tiêu thống kê giữa các địa phương; mẫu khảo sát thực địa trực tiếp được thực hiện tại 6/13 tỉnh, thành phố đại diện cho 3 tiểu vùng sinh thái.
  • Hướng nghiên cứu tiếp theo: Tiếp tục nghiên cứu đánh giá tác động định lượng sau khi Luật Đất đai mới được thực thi toàn diện; mở rộng mô hình lượng hóa kinh tế - sinh thái trong việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất chi tiết tại từng tiểu vùng ngập sâu, vùng giữa và ven biển ĐBSCL; nghiên cứu cơ chế tài chính đất đai đặc thù hỗ trợ người dân chuyển đổi sinh kế thích ứng BĐKH.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn cao đối với:

  • Cơ quan QLNN và hoạch định chính sách: Bộ TN&MT, Bộ KH&ĐT, Bộ NN&PTNT và UBND/Sở TN&MT các tỉnh, thành phố ĐBSCL trong việc xây dựng văn bản hướng dẫn tích hợp BĐKH, rà soát phương án phân bổ đất đai trong Quy hoạch tỉnh kỳ 2021 - 2030 và kế hoạch sử dụng đất hàng năm.
  • Nghiên cứu sinh, học viên cao học, giảng viên: Chuyên ngành Quản lý công, Quản lý đất đai, Quản lý tài nguyên và môi trường, Quy hoạch vùng và đô thị tại Học viện Hành chính Quốc gia và các trường đại học, viện nghiên cứu chuyên ngành.
  • Phần nội dung đáng tham khảo nhất: Khung 9 nội dung QLNN về tích hợp thích ứng BĐKH (Chương 2), dữ liệu khảo sát thực chứng 620 phiếu phân theo 3 tiểu vùng sinh thái (Chương 3), và hệ thống 10 giải pháp hoàn thiện thể chế - quản trị (Chương 4).

Câu hỏi thường gặp

1. Khái niệm "QHSDĐ theo hướng tích hợp thích ứng BĐKH" được luận án định nghĩa như thế nào?
Luận án định nghĩa: Đây là quá trình lồng ghép thích ứng BĐKH vào việc bố trí quỹ đất, phân bổ, khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển KT-XH, quốc phòng, an ninh, BVMT trên cơ sở tiềm năng đất đai, nhu cầu sử dụng đất của các ngành, địa phương trong một khoảng thời gian xác định, nhằm chủ động giảm thiểu rủi ro thiên tai và phát huy hiệu quả sử dụng đất bền vững.

2. Tác giả đã thiết kế mẫu khảo sát xã hội học như thế nào để đảm bảo tính đại diện cho ĐBSCL?
Tác giả phát 620 phiếu khảo sát, chia làm hai nhóm: (1) Khối Trung ương (250 phiếu) tại Bộ TN&MT (160 phiếu), Bộ KH&ĐT (45 phiếu) và Bộ NN&PTNT (45 phiếu); (2) Khối địa phương (370 phiếu) tại 6 tỉnh đại diện cho 3 tiểu vùng sinh thái theo Quyết định số 68/QĐ-TTg: Tiểu vùng ngập sâu (Tiền Giang 60, Long An 60), Tiểu vùng giữa đồng bằng (Cần Thơ 70, Vĩnh Long 60), Tiểu vùng ven biển (Bạc Liêu 60, Cà Mau 60), bao gồm cả CBCC, chuyên gia và người dân địa phương.

3. Theo Kịch bản BĐKH năm 2020 của Bộ TN&MT được luận án trích dẫn, mức độ tổn thương của đất đai ĐBSCL ra sao?
Theo kịch bản năm 2020, nếu mực nước biển dâng 100 cm, ước tính khoảng 47,29% diện tích tự nhiên của vùng ĐBSCL có nguy cơ ngập cao, ảnh hưởng nghiêm trọng đến 4,19 triệu ha diện tích gieo trồng lúa và toàn bộ hệ thống đê điều, cơ sở hạ tầng, tài nguyên nước ngầm của khu vực.

4. Luận án chỉ ra những bất cập thể chế lớn nhất trong QLNN về QHSDĐ tại ĐBSCL giai đoạn 2011 - 2020 là gì?
Bất cập lớn nhất là sự thiếu đồng bộ và chậm ban hành khung hướng dẫn tích hợp BĐKH; sự xung đột về trình tự, thủ tục giữa Luật Quy hoạch 2017 và Luật Đất đai 2013 (sửa đổi 2018); chất lượng dự báo nhu cầu sử dụng đất chưa sát thực tế; công tác lấy ý kiến nhân dân còn hình thức; và thiếu sự liên kết điều phối không gian giữa các địa phương trong vùng.

5. Luận án đề xuất những giải pháp trọng tâm nào để hoàn thiện bộ máy và nhân lực quản lý?
Luận án đề xuất củng cố cơ chế điều phối liên ngành vùng ĐBSCL, thống nhất đầu mối quản lý quy hoạch đất đai tại Sở TN&MT các tỉnh, đồng thời xây dựng chương trình đào tạo chuẩn hóa, bồi dưỡng năng lực ứng dụng công nghệ viễn thám, hệ thống thông tin địa lý (GIS) và kỹ năng phân tích kịch bản rủi ro khí hậu cho đội ngũ CBCC ngành tài nguyên môi trường.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Tạ Văn Vĩnh là công trình nghiên cứu hệ thống, chuyên sâu dưới góc độ khoa học quản lý công về vấn đề QHSDĐ tích hợp thích ứng BĐKH tại vùng ĐBSCL. Tác giả đã kết hợp phương pháp luận quản lý học với dữ liệu khảo sát thực chứng 620 mẫu để làm rõ thực trạng quản lý và những điểm nghẽn thể chế của kỳ quy hoạch 2011 - 2020. Hệ thống 10 nhóm giải pháp được đề xuất có giá trị thực tiễn cao, đóng góp cơ sở khoa học quan trọng cho việc hoạch định chính sách, hoàn thiện pháp luật đất đai và triển khai Quy hoạch vùng ĐBSCL thích ứng bền vững đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050.