CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Khái niệm và đặc điểm của ngân sách nhà nước Khái niệm ngân sách nhà nước “Thuật ngữ “ngân sách” có thể được dùng chung cho ngân sách của hộ gia đình, các doanh nghiệp và ngân sách của chính phủ. Trên thực tế, “ngân sách” chính là bản ước tính số tiền được sử dụng và kế hoạch để sử dụng số tiền đó cho những công việc cụ thể của chủ thể sở hữu nó. Điểm khác biệt giữa NSNN với ngân sách của hộ gia đình hay của doanh nghiệp đó là phạm trù kinh tế, chính trị và pháp lý của nó. “Mặc dù cụm từ "ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế - xã hội ở mọi quốc gia nhưng quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu: “Quan niệm thứ nhất, NSNN là một tài liệu trong đó Chính phủ trình bày các khoản thu và chi phí được dự thảo cho năm tới và đòi hỏi phải có sự chấp thuận của cơ quan lập pháp trước khi thực hiện [49].
Quan điểm này xuất phát từ nguồn gốc ra đời của thuật ngữ ngân sách gắn với vai trò kiểm soát ngân sách của Quốc hội. Theo quan điểm này thì NSNN là bản dự trù thu chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian xác định, nó thể hiện đúng mặt hình thức, miêu tả sự hiện hữu vật chất của NSNN, đồng thời thể hiện tính pháp lý của NSNN. Do đó, quan điểm này nhận được sự đồng thuận của nhiều tổ chức chuyên nghiên cứu về ngân sách chính phủ trên thế giới. “Quan niệm thứ hai, NSNN là một công cụ của Chính phủ để vận hành các chính sách; phạm vi của ngân sách phụ thuộc vào phạm vi hoạt động của Chính phủ, bao gồm các khoản thu và chi.
[61] Theo quan niệm này, NSNN là tài liệu thể hiện các khoản thu - chi của Chính phủ và NSNN được Chính phủ sử dụng để điều tiết nền kinh tế. Quan điểm này xuất phát từ lịch sử hình thành NSNN. Từ thời kì sơ khai, chính phủ các nước thu thuế của người dân, tập trung lại thành NSNN và dùng nó để hỗ trợ quân đội và chính quyền dân sự. Ngay từ khi hình thành, NSNN là phương tiện tài chính để thực hiện các chức năng thuộc quyền lực của nhà nước.
Cùng với sự phát triển của các hình thái kinh tế chính trị theo chiều dài lịch sử loài 14 người, việc tăng cường vai trò can thiệp của nhà nước trong lĩnh vực kinh tế - xã hội đã dẫn đến quan niệm về NSNN theo nghĩa mở rộng như trên. “Quan niệm thứ ba, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước và căn cứ để quản lý tài chính trong các đơn vị sử dụng ngân sách, cho biết số tiền đơn vị được phép chi, các nhiệm vụ chi và kế hoạch thực hiện, ngân sách phân bổ cho đơn vị [51]. Theo quan niệm này, NSNN thể hiện quan hệ tài chính tương ứng với từng cấp quản lý của Chính phủ, thể hiện những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình chính phủ điều hành việc huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau ở các cấp quản lý. NSNN được miêu tả như một thực thể vật chất gắn bó mật thiết với quá trình phân chia quyền hạn quản lý của các cấp chính quyền, thể hiện sự liên kết chặt chẽ giữa hình thái chính trị và hoạt động kinh tế của mỗi quốc gia.
Các khái niệm nêu trên đã phần nào làm sáng tỏ hình thức tổ chức, nội dung kinh tế - xã hội của NSNN. Bản chất của NSNN được xem xét dựa trên hình thức, thực thể và quan niệm kinh tế chứa đựng trong phạm trù NSNN. “Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện. Hoạt động của NSNN được thể hiện thông qua thu, chi của Nhà nước.
Trong thực tế hoạt động các hình thức thu, chi của NSNN hết sức phong phú và đa dạng, nhưng chúng không hề mang tính tự phát hoă ôc nằm ngoài sự kiểm soát của Nhà nước mà chúng bị ràng buộc bởi những nội dung bên trong hết sức chă ôt chẽ. Các khoản thu NSNN hầu hết đều mang tính chất bắt buộc, còn các khoản chi lại mang tính cấp phát không hoàn trả một cách trực tiếp. “Xét về thực thể vật chất: NSNN bao gồm những nguồn thu và những khoản chi cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước; các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ tập trung ấy.
Quá trình thực hiện chỉ tiêu, thu chi NSNN nhằm hình thành quỹ tiền tệ tập trung của chính phủ và là quá trình phân phối, phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính phủ trên các lĩnh vực trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Xét về nội dung kinh tế: Các khoản thu chi của NSNN đều phản ánh những mối quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với các chủ thể hoạt động trên mọi lĩnh vực của nền kinh tế - xã hội, bao gồm: (i) quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư thông qua các khoản thuế, lệ phí, ủng hộ tự nguyện, đồng thời các hộ khác nhận từ NSNN những khoản trợ cấp xã hội theo chính sách quy định; (ii) quan hệ 15 tài chính giữa Nhà nước với các các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế: Doanh nghiệp nộp thuế cho Nhà nước, Nhà nước cấp phát kinh phí để phát triển kinh tế cho doanh nghiệp, tài trợ vốn cho các doanh nghiệp; (iii) quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức tài chính: Nhà nước thực hiện phát hành các loại chứng khoán như tín phiếu, trái phiếu. nhằm huy động vốn của tất cả chủ thể trong xã hội; (iv) quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức chính trị - xã hội thông qua việc cấp phát kinh phí cho các đơn vị thực hiện các hoạt động văn hóa, thể thao, giáo dục đào tạo, y tế, an sinh xã hội. nhằm góp phần phát triển kinh tế xã hội theo hướng bền vững; (v) quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các Quốc gia và các tổ chức quốc tế thông qua các hoạt động tài trợ hay viện trợ nhân đạo, đầu tư nước ngoài, vay, cho vay.
Từ sự phân tích trên có thể đưa ra khái niệm về NSNN như sau: NSNN là một bản dự toán thu - chi của Nhà nước đã được cơ quan lập pháp phê duyệt, phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối quỹ tiền tệ tập trung và được thực hiện trong một thời kì xác định nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. NSNN có thể thâm hụt hoă ôc thă ông dư. Thâm hụt NSNN là tình trạng các khoản chi của NSNN lớn hơn các khoản thu NSNN, phần chênh lệch chính là thâm hụt NSNN. Đặc điểm ngân sách nhà nước NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội nên có những đặc điểm chính sau: “Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định.
NSNN là một bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong NSNN, các chủ thể của nó được thiết lập dựa vào hệ thống các pháp luật có liên quan như hiến pháp, các luật thuế,… nhưng mặt khác, bản thân NSNN cũng là một bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hàng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải tuân thủ. “Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định đến các khoản thu - chi của NSNN và hoạt động thu - chi này nhằm mục tiêu giúp Nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối 16 các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các tổ chức kinh tế - xã hội, các tầng lớp dân cư. “Thứ ba, NSNN là một bản dự toán thu chi.
Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo. Thu, chi NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ. Chính sách nào mà không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện. Chính vì như vậy mà, việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nước.
Quốc hội mà không thông qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Chính phủ trong việc đề xuất chính sách đó, và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị. Thứ tư, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp, trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình. Trong đó tài chính nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia.
Tài chính nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Tài chính nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế. Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Thứ năm, đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp.
Trong thời kỳ phong kiến, mô hình ngân sách sơ khai và tuỳ tiện, lẫn lộn giữa ngân khố của Nhà vua với ngân sách của Nhà nước phong kiến.
