Tổng quan luận án

Công trình "Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của thành phố Hà Nội" là luận án tiến sĩ kinh tế thuộc chuyên ngành Quản lý kinh tế (mã số 62340410, khóa 28) của nghiên cứu sinh Tạ Văn Quân, được thực hiện tại Trường Đại học Thương mại dưới sự hướng dẫn khoa học của GS.TS. Đinh Văn Sơn và TS. Nguyễn Thị Minh Hạnh, bảo vệ năm 2019. Luận án tiếp cận vấn đề theo phương pháp hỗn hợp, kết hợp phân tích định tính thể chế tài chính công với mô hình định lượng đánh giá các nhân tố tác động đến phân cấp quản lý ngân sách tại một đô thị đặc biệt.

+-------------------------------------------------------------------------------+
| THÔNG TIN THƯ MỤC LUẬN ÁN                                                    |
+-------------------------------------------------------------------------------+
| Tên đề tài: Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của thành phố     |
|             Hà Nội                                                            |
| Tác giả: Tạ Văn Quân                                                          |
| Chuyên ngành: Quản lý kinh tế              Mã số: 62340410                    |
| Cơ sở đào tạo: Trường Đại học Thương mại   Năm bảo vệ: 2019                   |
| Người hướng dẫn: 1. GS.TS. Đinh Văn Sơn    2. TS. Nguyễn Thị Minh Hạnh        |
+-------------------------------------------------------------------------------+

Tính cấp thiết và bối cảnh nghiên cứu

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) là nội dung trọng tâm của quản lý tài chính công, được thiết lập trên nền tảng cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, điều kiện kinh tế - xã hội và yêu cầu quản trị trong từng giai đoạn lịch sử. Tại Việt Nam, cơ chế phân cấp ngân sách đã trải qua các mốc hoàn thiện lập pháp quan trọng gắn liền với Luật NSNN năm 1996, sửa đổi năm 2002 và năm 2015.

Đối với thành phố Hà Nội — trung tâm chính trị, hành chính quốc gia và là đô thị đặc biệt — việc phân cấp quản lý ngân sách địa phương (NSĐP) giữa cấp thành phố và cấp quận/huyện thời gian qua đã bước đầu tạo quyền chủ động cho chính quyền cơ sở trong khai thác nguồn thu và bố trí chi tiêu. Tuy nhiên, quá trình thực thi bộc lộ nhiều bất cập:

  • Cơ chế phân cấp ngân sách chưa gắn kết đồng bộ với tiến trình phân cấp quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn.
  • Tỷ lệ phân giao nguồn thu cho chính quyền cấp quận, huyện còn thấp, chưa khuyến khích nuôi dưỡng nguồn thu bền vững.
  • Quy định phân cấp nhiệm vụ chi chưa tương xứng với trách nhiệm quản lý thực tế; một số nhiệm vụ chi tiêu công giữa các cấp còn chồng chéo, thiếu quy định chi tiết.
  • Quá trình mở rộng địa giới hành chính Thủ đô đặt ra áp lực lớn về hạ tầng kỹ thuật, an sinh xã hội và đòi hỏi phải tái cấu trúc mô hình quản lý tài chính đô thị theo hướng năng động, hiệu quả.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận án là xây dựng cơ sở lý luận và căn cứ thực tiễn nhằm đề xuất hệ thống giải pháp khả thi để hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN của thành phố Hà Nội giai đoạn 2018 - 2025, định hướng đến năm 2030.

Để hoàn thành mục tiêu trên, luận án giải quyết 3 nhiệm vụ cụ thể:

  1. Hệ thống hóa và phát triển cơ sở lý luận về phân cấp quản lý NSNN, trọng tâm là phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương tại đô thị.
  2. Phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền thành phố Hà Nội giai đoạn 2013 - 2017, làm rõ các kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân cốt lõi.
  3. Xác lập hệ thống quan điểm định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN cho thành phố Hà Nội đến năm 2025 và tầm nhìn 2030.

Câu hỏi nghiên cứu

Luận án tập trung giải quyết 3 câu hỏi nghiên cứu được đánh số trong văn bản:

  1. Các nguyên tắc phân định trách nhiệm chi tiêu và nguồn thu giữa các cấp chính quyền là gì?
  2. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN của thành phố Hà Nội hiện nay như thế nào? Các hạn chế và nguyên nhân?
  3. Các giải pháp cải thiện hoạt động phân cấp quản lý NSNN của thành phố Hà Nội nhằm thúc đẩy hiệu quả phân bổ nguồn lực công, đảm bảo công bằng và cải thiện chất lượng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương là gì?

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý NSNN (đặc biệt là phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương) và thực tiễn phân cấp quản lý NSNN tại thành phố Hà Nội.
  • Phạm vi nội dung: Luận án bao quát 5 nội dung phân cấp quản lý ngân sách cơ bản:
    1. Phân cấp thẩm quyền ban hành chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức ngân sách.
    2. Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN.
    3. Phân cấp quản lý vay nợ của chính quyền địa phương.
    4. Phân cấp thực hiện chu trình ngân sách (lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách).
    5. Phân cấp trong công tác giám sát, thanh tra và kiểm toán ngân sách.
  • Phạm vi không gian: Tập trung tại địa bàn thành phố Hà Nội và khảo cứu kinh nghiệm quốc tế, kinh nghiệm của một số địa phương trong nước.
  • Phạm vi thời gian: Dữ liệu thực trạng thu thập và đánh giá trong giai đoạn 2013 - 2017; các giải pháp và định hướng được xây dựng cho giai đoạn 2019 - 2025, tầm nhìn đến năm 2030.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan nghiên cứu của luận án điểm lại các công trình học thuật trong nước và quốc tế theo 4 hướng tiếp cận chính:

+---------------------------------------------------------------------------------+
| CÁC HƯỚNG TỔNG QUAN TÀI LIỆU TRONG LUẬN ÁN                                     |
+---------------------------------------------------------------------------------+
| 1. Tác động đến hiệu suất khu vực công và phúc lợi xã hội:                      |
|    - Trần Thị Diệu Oanh (2012), Tô Thiện Hiền (2012), Lê Toàn Thắng (2013),     |
|      Nguyễn Xuân Thu (2015).                                                    |
| 2. Tác động đến tăng trưởng kinh tế:                                            |
|    - Mai Đình Lâm (2012), Báo cáo WB (2010), Nguyễn Thị Thanh (2017).           |
| 3. Tác động đến ổn định kinh tế vĩ mô:                                          |
|    - Vũ Như Thăng & Lê Thị Mai Liên (2013), Vũ Thành Tự Anh (2013),             |
|      Vũ Như Thăng và cs (2012), Võ Kim Sơn (2004).                              |
| 4. Tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước của chính quyền địa phương:           |
|    - Lê Chi Mai (2006), Bùi Đường Nghiêu (2006), CIEM (2005), Inman &           |
|      Rubinfeld (1997), Fisman & Gatti (2002), Shah (2004, 2005).                |
+---------------------------------------------------------------------------------+

Các hướng nghiên cứu đã công bố

  1. Tác động của phân cấp quản lý NSNN đến hiệu suất khu vực công và phúc lợi xã hội:

    • Trần Thị Diệu Oanh (2012) làm rõ quan niệm khoa học về phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong cải cách bộ máy nhà nước.
    • Tô Thiện Hiền (2012) nghiên cứu thực trạng phân cấp NSNN tại tỉnh An Giang giai đoạn 2011 - 2015, chỉ ra tình trạng mất cân đối ngân sách và đề xuất giải pháp cho chu trình quản lý ngân sách.
    • Lê Toàn Thắng (2013) tiếp cận dưới góc độ lý thuyết hành chính công, phân tích phân cấp NSNN theo 4 nội dung: ban hành văn bản/định mức, phân cấp thu - chi, quy trình ngân sách, và giám sát/thanh tra/kiểm toán.
    • Nguyễn Xuân Thu (2015) phân tích tác động của phân cấp NSĐP đến quản trị công ở mô hình chính quyền 3 cấp; đề xuất phân cấp cung ứng dịch vụ công cho cấp huyện, chia sẻ nguồn thu thuế GTGT, thuế TNDN, thuế bảo vệ môi trường, và xác định hạn mức nợ dựa trên khả năng trả nợ.

  2. Tác động của phân cấp quản lý NSNN đến tăng trưởng kinh tế:

    • Mai Đình Lâm (2012) sử dụng mô hình hồi quy dữ liệu bảng giai đoạn 2000 - 2011 có bổ sung biến độ mở kinh tế, chứng minh phân cấp tài khóa tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế các địa phương.
    • Báo cáo Phát triển Việt Nam (World Bank, 2010) "Các thể chế hiện đại" tập trung vào phân cấp, trao quyền về mặt địa lý và chức năng cung ứng dịch vụ công gắn với trách nhiệm giải trình.
    • Nguyễn Thị Thanh (2017) phân tích phân cấp quản lý đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn ngân sách tại thành phố Hà Nội, đề xuất 4 nhóm giải pháp hoàn thiện thể chế đầu tư công và nâng cao năng lực cán bộ.

  3. Tác động của phân cấp quản lý NSNN đến ổn định kinh tế vĩ mô:

    • Vũ Như Thăng và Lê Thị Mai Liên (2013) phân tích mối quan hệ phân cấp thu, chi, chuyển giao ngân sách và vay nợ địa phương.
    • Vũ Thành Tự Anh (2013) tiếp cận phân cấp quản lý kinh tế dưới góc độ thể chế.
    • Võ Kim Sơn (2004) trong tác phẩm "Phân cấp quản lý nhà nước - Lý luận và thực tiễn" chỉ ra rằng phân cấp NSNN phải là sự thay đổi mang tính hệ thống và gắn liền với chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan quản lý.

  4. Tác động của phân cấp quản lý NSNN đến hiệu quả quản lý nhà nước và phòng chống tiêu cực:

    • Lê Chi Mai (2006) nghiên cứu phân cấp thu chi tương ứng và minh bạch trách nhiệm chi tiêu.
    • Bùi Đường Nghiêu (2006) làm rõ cơ chế điều hòa ngân sách giữa trung ương và địa phương, xác định tỷ lệ phân chia và bổ sung ngân sách.
    • Inman & Rubinfeld (1997) khẳng định phân cấp tài khóa khuyến khích sự tham gia của người dân và nâng cao trách nhiệm giải trình; Fisman & Gatti (2002) và Shah (2005) kiểm chứng mối quan hệ giữa phân cấp quản lý tài khóa và kiểm soát tham nhũng.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án lựa chọn giải quyết

Từ việc tổng thuật tài liệu, tác giả xác định 3 khoảng trống khoa học chính:

  1. Các công trình trước đây chủ yếu tiếp cận ở phạm vi vĩ mô cả nước, chưa nghiên cứu chuyên sâu về phân cấp quản lý ngân sách tại một địa phương có tính chất đô thị đặc thù. Luận án tập trung xây dựng nhận thức lý luận và tiêu chí đánh giá riêng cho ngân sách đô thị.
  2. Chưa có công trình nào đánh giá toàn diện thực trạng phân cấp quản lý NSNN của thành phố Hà Nội kể từ sau khi mở rộng địa giới hành chính, nhất là sự thiếu đồng bộ giữa phân cấp nguồn thu và phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.
  3. Thiếu vắng các nghiên cứu định lượng kiểm định mức độ tác động của các nhân tố chủ quan và khách quan đến phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn thành phố Hà Nội, đặc biệt là vai trò của nhân tố tự chủ tài chính địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết và khái niệm sử dụng

  • Khái niệm NSNN: Luận án tổng hợp 3 quan niệm học thuật về NSNN: (1) Văn bản dự thảo thu - chi do Chính phủ trình cơ quan lập pháp phê duyệt; (2) Công cụ của Chính phủ để vận hành các chính sách kinh tế - xã hội; (3) Quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước để thực hiện các chức năng công quyền. Bản chất NSNN được xem xét toàn diện trên 3 mặt: hình thức pháp lý, thực thể vật chất và nội dung kinh tế (phản ánh 5 nhóm quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư, doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tổ chức chính trị - xã hội và quốc tế).
  • Phân cấp quản lý NSNN: Luận án tiếp cận theo cả nghĩa rộng (chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm hoạt động công cộng từ trung ương cho các tổ chức chính quyền cấp dưới, tổ chức bán tự trị hoặc khu vực tư nhân) và nghĩa hẹp (phân định thẩm quyền, trách nhiệm thu - chi và chu trình ngân sách giữa các cấp chính quyền nhà nước).
  • Căn cứ phân cấp: Dựa trên 3 trụ cột: (1) Khả năng cung ứng hàng hóa và dịch vụ công tối ưu; (2) Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của địa phương; (3) Cấu trúc bộ máy nhà nước.

Hệ thống chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý ngân sách

Luận án thiết lập hệ thống chỉ tiêu đánh giá kết hợp cả định lượng và định tính:

Nhóm chỉ tiêu Tên chỉ tiêu / Ký hiệu Công thức xác định Nguồn lý thuyết
Phân cấp Thu - Chi Chỉ tiêu phân cấp thu NSNN ($RDI$) $RDI = \frac{\text{Tổng thu NSĐP}}{\text{Tổng thu NSNN}}$ Eyraud & Lusinyan (2011), Escolano và cs (2012)
Chỉ tiêu phân cấp chi NSNN ($EDI$) $EDI = \frac{\text{Tổng chi NSĐP}}{\text{Tổng chi NSNN}}$ Eyraud & Lusinyan (2011), Escolano và cs (2012)
Tự chủ tài chính Chỉ tiêu tự chủ tài chính I ($RAI$) $RAI = \frac{\text{Tổng thu NSNN riêng của ĐP}}{\text{Tổng thu NSNN riêng của ĐP} + \text{Trợ cấp từ NSTƯ}}$ Stegarescu (2005)
Chỉ tiêu tự chủ tài chính II ($RAII$) $RAII = \frac{\text{Tổng thu NSNN riêng của ĐP}}{\text{Tổng chi NSĐP}}$ Akai & Sakata (2002)
Hiệu quả tổng hợp Chỉ tiêu trung bình thu - chi ($PRI$) $PRI = \frac{RDI + EDI}{2}$ Akai & Sakata (2009)
Tỷ lệ hỗn hợp ($CR$) $CR = \frac{RDI}{1 - EDI}$ Martinez-Vazquez & Timofeev (2009)
Mất cân đối tài khóa Thâm hụt theo chiều dọc ($VFI$) Đo lường độ lệch giữa thu phân cấp và nhiệm vụ chi Eyraud & Lusinyan (2011)

Khung đánh giá định tính (theo Anwar Shah, 2004): Gồm 4 nội dung: (1) Mức độ tương quan giữa nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công và hạn mức chi tiêu; (2) Quyền tự chủ thiết lập cơ sở tính thuế và thuế suất; (3) Hiệu quả của cơ chế chuyển giao/bổ sung ngân sách; (4) Khuôn khổ quản lý và kiểm soát vay nợ chính quyền địa phương.

Phương pháp nghiên cứu cụ thể

Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp các phương pháp nghiên cứu chuyên ngành:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Phân rã và hệ thống hóa lý thuyết quản lý tài chính công để xác lập khung phân tích cho ngân sách đô thị.
  • Phương pháp lịch sử: Đánh giá quá trình vận hành chính sách phân cấp ngân sách thành phố Hà Nội qua các thời kỳ, trọng tâm là giai đoạn 2013 - 2017.
  • Phương pháp nghiên cứu tình huống: Khảo sát thực tế cơ chế quản lý thu - chi tại một số quận, huyện trên địa bàn Hà Nội.
  • Phương pháp so sánh: Đối chiếu kinh nghiệm phân cấp ngân sách của các quốc gia và một số tỉnh/thành phố lớn trong nước.
  • Phương pháp định lượng: Xây dựng mô hình hồi quy đa biến kiểm định tác động của 4 nhóm nhân tố đến mức độ phân cấp quản lý NSNN:
    1. Trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý ngân sách.
    2. Tác động tích cực đối với kinh tế - xã hội địa phương.
    3. Mức độ hỗ trợ từ NSNN cấp trên.
    4. Mức độ tự chủ tài chính của chính quyền địa phương.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

  • Dữ liệu thứ cấp: Báo cáo quyết toán thu - chi NSNN giai đoạn 2013 - 2017 từ Vụ Ngân sách Nhà nước (Bộ Tài chính), Hội đồng nhân dân TP. Hà Nội, Sở Tài chính TP. Hà Nội, Cục Thuế TP. Hà Nội, Kho bạc Nhà nước Hà Nội và Phòng Tài chính - Kế hoạch các quận/huyện.
  • Dữ liệu sơ cấp: Thu thập qua điều tra khảo sát bằng phiếu hỏi đối với cán bộ, công chức làm công tác quản lý tài chính - ngân sách tại các sở, ban, ngành và quận/huyện thuộc thành phố Hà Nội để phục vụ phân tích mô hình định lượng.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Chương 1 hệ thống hóa toàn diện lý luận về NSNN, phân tích chu trình quản lý ngân sách 3 giai đoạn (lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách) và làm rõ bản chất của phân cấp quản lý NSNN. Tác giả phân tích 5 nội dung cơ bản cấu thành phân cấp ngân sách cấp tỉnh/thành phố:

  1. Phân cấp thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chính sách, định mức: Quy định quyền hạn của HĐND cấp tỉnh trong việc quyết định tỷ lệ phân chia nguồn thu, chế độ thu phí, lệ phí và định mức phân bổ ngân sách phù hợp với thực tiễn địa phương.
  2. Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi: Giải quyết quan hệ phân chia vật chất giữa các cấp chính quyền, đảm bảo nguyên tắc nguồn thu tương ứng với nhiệm vụ chi được giao.
  3. Phân cấp thực hiện chu trình ngân sách: Phân định thẩm quyền lập, thẩm tra, quyết định dự toán, điều hành thu chi và phê chuẩn quyết toán ngân sách giữa cơ quan dân cử và cơ quan hành chính.
  4. Phân cấp quản lý vay nợ địa phương: Thiết lập khuôn khổ hạn mức vay nợ dựa trên khả năng trả nợ, phương thức phát hành trái phiếu chính quyền địa phương và vay lại nguồn vốn ODA của Chính phủ.
  5. Phân cấp trong giám sát, thanh tra và kiểm toán: Xác định trách nhiệm giám sát của HĐND, kiểm toán độc lập của Kiểm toán Nhà nước và công tác thanh tra tài chính chuyên ngành.

Chương 1 cũng phân tích các nhân tố ảnh hưởng bao gồm nhân tố chủ quan (năng lực tư duy chiến lược, năng lực tổ chức, năng lực tạo động lực của lãnh đạo; trình độ chuyên môn của cán bộ; tổ chức bộ máy; hệ thống công nghệ thông tin) và nhân tố khách quan (thể chế kinh tế, mức độ đô thị hóa). Đồng thời, chương này tổng kết kinh nghiệm phân cấp ngân sách của một số quốc gia và địa phương trong nước, rút ra bài học cho Hà Nội về việc trao quyền tự chủ tài khóa đi đôi với trách nhiệm giải trình.

Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của thành phố Hà Nội

Chương 2 tập trung phân tích thực trạng hệ thống ngân sách thành phố Hà Nội giai đoạn 2013 - 2017 thông qua hệ thống dữ liệu thống kê và mô hình kiểm định định lượng.

+---------------------------------------------------------------------------------+
| DANH MỤC CÁC CHỈ TIÊU VÀ DỮ LIỆU ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG GIAI ĐOẠN 2013 - 2017      |
+---------------------------------------------------------------------------------+
| - Thu NSNN trên địa bàn: Cơ cấu thu nội địa, thu từ XNK, các khoản thu từ đất.  |
| - Tỷ lệ bổ sung từ NSTƯ cho ngân sách cấp thành phố qua các năm.               |
| - Tương quan thu - chi: Mức độ tương xứng giữa nguồn thu phân cấp và tổng chi   |
|   NSĐP cấp thành phố và cấp quận/huyện.                                         |
| - Chi chuyển nguồn: So sánh mức chi chuyển nguồn sang năm sau với chi đầu tư   |
|   phát triển tại cấp thành phố và quận/huyện.                                  |
| - Tình hình vay nợ: Cơ cấu dư nợ của thành phố theo nguồn vay trong và ngoài    |
|   nước.                                                                         |
| - Kết quả mô hình hồi quy: Kiểm định 4 nhân tố tác động đến mức độ phân cấp     |
|   quản lý NSNN.                                                                 |
+---------------------------------------------------------------------------------+

Các phát hiện chính từ số liệu thực tế:

  • Về nguồn thu: Thu NSNN trên địa bàn thành phố tăng trưởng liên tục trong giai đoạn 2013 - 2017. Tuy nhiên, tỷ trọng nguồn thu phân cấp mà chính quyền quận, huyện được hưởng 100% chiếm tỷ lệ nhỏ; các khoản thu có quy mô lớn đều điều tiết tập trung về ngân sách cấp thành phố và trung ương.
  • Về nhiệm vụ chi: Chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên đều tăng, nhưng sự phân định nhiệm vụ chi giữa cấp thành phố và cấp quận/huyện còn thiếu rành mạch. Đô thị trung tâm và các huyện ngoại thành có sự chênh lệch lớn về nhu cầu chi dịch vụ công nhưng định mức phân bổ chưa phản ánh đầy đủ đặc thù.
  • Về chi chuyển nguồn và vay nợ: Số dư chi chuyển nguồn sang năm sau tại cả cấp thành phố và cấp quận/huyện còn cao so với chi đầu tư phát triển, phản ánh việc phân bổ và giải ngân vốn còn chậm trễ. Hoạt động vay nợ của thành phố được kiểm soát trong trần quy định nhưng nguồn vốn vay chủ yếu phục vụ các dự án hạ tầng lớn cấp thành phố, cấp quận huyện chưa có cơ chế tiếp cận linh hoạt.
  • Kết quả kiểm định mô hình định lượng: Kết quả hồi quy xác nhận cả 4 nhân tố đưa vào mô hình đều có mối tương quan cùng chiều với mức độ hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN. Trong đó, hai nhân tố có tác động mạnh nhất là:
    1. Tự chủ tài chính của các cấp chính quyền địa phương.
    2. Tác động tích cực đối với kinh tế - xã hội địa phương.

Đánh giá chung:

  • Thành công: Cơ chế phân cấp đã bám sát Luật NSNN, đảm bảo vai trò chỉ đạo thống nhất của UBND thành phố, tạo nguồn lực cho phát triển hạ tầng và giải quyết chính sách an sinh.
  • Hạn chế: Phân cấp nguồn thu cho quận/huyện còn thấp; nhiệm vụ chi chưa gắn liền với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội; quy trình lập và chấp hành ngân sách còn mang tính lồng ghép, hình thức; năng lực cán bộ tài chính cơ sở chưa đồng đều.
  • Nguyên nhân: Do văn bản hướng dẫn của trung ương chậm đổi mới, đặc thù địa giới hành chính Hà Nội mở rộng phức tạp, mô hình quản lý hành chính đô thị chưa có cơ chế đặc thù tương xứng, và sự phối hợp liên ngành còn lỏng lẻo.

Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách của thành phố Hà Nội

Chương 3 xây dựng các quan điểm chỉ đạo và đề xuất 5 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN của Thủ đô giai đoạn 2019 - 2025, định hướng đến năm 2030:

+---------------------------------------------------------------------------------+
| HỆ THỐNG GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ HÀ NỘI              |
+---------------------------------------------------------------------------------+
| 1. Đổi mới phân cấp nguồn thu: Sửa đổi tỷ lệ điều tiết; tăng nguồn thu 100%    |
|    cho quận/huyện; khai thác nguồn thu từ tài sản công và đất đai.             |
| 2. Đổi mới phân cấp nhiệm vụ chi: Phân cấp triệt để dịch vụ công địa phương    |
|    cho quận/huyện; thành phố đảm nhiệm công trình quy mô lớn và liên vùng.     |
| 3. Xây dựng mô hình phân cấp quản lý ngân sách đô thị theo thẩm quyền: Giảm     |
|    tính lồng ghép ngân sách; cá thể hóa quyền hạn tài khóa của chính quyền đô  |
|    thị.                                                                         |
| 4. Nâng cao tính công khai, minh bạch và kiểm soát ngân sách: Tăng cường giám   |
|    sát của HĐND; ứng dụng công nghệ thông tin trong chu trình quản lý ngân sách.|
| 5. Đổi mới hệ thống quản lý vay nợ: Xác định hạn mức nợ dựa trên khả năng trả  |
|    nợ thực tế; đa dạng hóa công cụ huy động vốn qua trái phiếu công trình.     |
+---------------------------------------------------------------------------------+

Nội dung các nhóm giải pháp:

  1. Đổi mới phân cấp nguồn thu: Xây dựng lại tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách trong thời kỳ ổn định ngân sách; chuyển giao một số khoản thu gắn với địa bàn cho cấp quận/huyện hưởng 100% nhằm tạo động lực nuôi dưỡng nguồn thu.
  2. Đổi mới phân cấp nhiệm vụ chi: Phân định rõ ràng trách nhiệm chi gắn với thẩm quyền quản lý kinh tế - xã hội. Chính quyền quận/huyện chịu trách nhiệm cung ứng các dịch vụ công ích tại chỗ (chiếu sáng, cấp thoát nước nhỏ, trường học, trạm y tế); cấp thành phố tập trung cho các dự án kết cấu hạ tầng liên vùng, công trình trọng điểm.
  3. Xây dựng mô hình phân cấp quản lý ngân sách đô thị: Đổi mới cơ chế ngân sách phù hợp với đặc thù chính quyền đô thị; giảm bớt sự can thiệp hành chính của cấp trên vào thẩm quyền quyết định dự toán của cấp dưới; xóa bỏ tính hình thức trong quy trình thảo luận dự toán ngân sách.
  4. Tăng cường công khai, minh bạch, kiểm tra, thanh tra: Hoàn thiện quy chế giải trình ngân sách trước HĐND và người dân; áp dụng hệ thống thông tin quản lý ngân sách đồng bộ từ thành phố đến cơ sở; kiểm soát chặt chẽ việc chi chuyển nguồn và tạm ứng ngân sách.
  5. Đổi mới quản lý vay nợ chính quyền địa phương: Tái xác định trần dư nợ vay của thành phố theo tỷ lệ an toàn dựa trên năng lực trả nợ từ nguồn thu ngân sách được hưởng theo phân cấp; mở rộng các hình thức vay vốn thông qua phát hành trái phiếu đô thị cho các công trình hạ tầng trọng điểm.
  6. Nhóm giải pháp điều kiện: Kiến nghị các cơ quan trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính) hoàn thiện khung pháp lý về Luật Thủ đô và Luật NSNN; đồng thời yêu cầu UBND thành phố nâng cao năng lực chuyên môn của đội ngũ công chức ngành tài chính.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  • Luận án đã hệ thống hóa và xác lập khung lý luận về phân cấp quản lý NSNN tại đô thị trực thuộc trung ương theo tiếp cận quản lý kinh tế.
  • Khẳng định các nội dung phân cấp quản lý ngân sách tác động đa chiều đến hiệu quả cung ứng hàng hóa, dịch vụ công và hiệu suất bộ máy hành chính địa phương.
  • Làm rõ cơ chế phân định nhiệm vụ chi dựa trên lợi thế quy mô và năng lực quản lý của từng cấp chính quyền.
  • Cụ thể hóa bộ chỉ tiêu định lượng (RDI, EDI, RAI, RAII, PRI, CR, VFI) và các tiêu chí định tính phục vụ đánh giá mức độ phân cấp ngân sách địa phương.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

  • Cung cấp bức tranh thực trạng phân cấp quản lý NSNN của thành phố Hà Nội giai đoạn 2013 - 2017 qua hệ thống dữ liệu chi tiết về cơ cấu thu, chi, chuyển nguồn và dư nợ.
  • Kiểm định định lượng mô hình nhân tố ảnh hưởng, chứng minh yếu tố "Tự chủ tài chính của các cấp chính quyền địa phương" và "Tác động tích cực đối với địa phương" có ảnh hưởng quyết định đến mức độ hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN.
  • Đề xuất lộ trình và các giải pháp thực tiễn điều chỉnh tỷ lệ điều tiết nguồn thu, phân định rành mạch nhiệm vụ chi giữa cấp thành phố và quận/huyện, cũng như xác định lại trần nợ công của địa phương dựa trên khả năng trả nợ.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Dữ liệu thực nghiệm tập trung trong giai đoạn 2013 - 2017, chủ yếu phản ánh giai đoạn giao thời của Luật NSNN năm 2002 và bước đầu áp dụng Luật NSNN năm 2015. Mẫu khảo sát định lượng giới hạn trong phạm vi đội ngũ cán bộ, công chức làm việc tại các cơ quan tài chính trên địa bàn Hà Nội.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng chuỗi số liệu đánh giá tác động dài hạn khi Luật NSNN 2015 và các cơ chế đặc thù của Luật Thủ đô được thực thi đồng bộ; thực hiện các nghiên cứu so sánh đối sánh giữa Hà Nội với các đô thị trực thuộc trung ương khác như TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng và Cần Thơ.

Giá trị tham khảo

  • Đối với nghiên cứu sinh, học viên và giảng viên: Là tài liệu tham khảo cho chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính - Ngân hàng, Quản lý công về lý thuyết phân cấp tài khóa và phương pháp đo lường các chỉ số phân cấp ngân sách.
  • Đối với cơ quan hoạch định chính sách: Cung cấp luận cứ thực tiễn cho Bộ Tài chính, HĐND và UBND thành phố Hà Nội, các sở tài chính địa phương trong việc xây dựng đề án phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các thời kỳ ổn định ngân sách tiếp theo.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án sử dụng những chỉ tiêu định lượng nào để đo lường mức độ phân cấp quản lý NSNN?
Luận án sử dụng hệ thống chỉ tiêu định lượng gồm: Chỉ tiêu phân cấp thu NSNN ($RDI$), Chỉ tiêu phân cấp chi NSNN ($EDI$), Chỉ tiêu tự chủ tài chính I ($RAI$), Chỉ tiêu tự chủ tài chính II ($RAII$), Chỉ tiêu trung bình thu - chi ($PRI$), Chỉ số hiệu quả hỗn hợp ($CR$) và Thâm hụt tài khóa theo chiều dọc ($VFI$).

2. Kết quả kiểm định mô hình định lượng của luận án chỉ ra nhân tố nào tác động mạnh nhất đến phân cấp quản lý NSNN tại Hà Nội?
Trong 4 nhân tố được kiểm định (Trình độ chuyên môn của cán bộ; Tác động tích cực đối với địa phương; Hỗ trợ từ NSNN cấp trên; Tự chủ tài chính của địa phương), kết quả hồi quy cho thấy hai nhân tố có tác động mạnh nhất và cùng chiều là "Tự chủ tài chính của các cấp chính quyền địa phương" và "Tác động tích cực đối với địa phương".

3. Đâu là những bất cập chính trong phân cấp ngân sách của Hà Nội giai đoạn 2013 - 2017 được luận án chỉ ra?
Các bất cập chủ yếu bao gồm: tỷ lệ phân giao nguồn thu cho cấp quận/huyện còn thấp; phân cấp nhiệm vụ chi chưa tương xứng và chưa gắn kết với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội; chi chuyển nguồn sang năm sau còn lớn so với chi đầu tư phát triển; quy trình ngân sách còn mang tính lồng ghép và phụ thuộc vào cấp trên.

4. Luận án đề xuất nguyên tắc nào cho việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa cấp thành phố và quận/huyện?
Phân cấp triệt để cho chính quyền quận/huyện đảm nhiệm cung cấp các dịch vụ công mang tính chất địa phương trực tiếp (trường học, y tế cơ sở, chiếu sáng, cấp thoát nước quy mô nhỏ); cấp thành phố chỉ đảm nhiệm những nhiệm vụ chi quy mô lớn, có tính chất liên vùng hoặc những nhiệm vụ mà cấp quận/huyện thực hiện không hiệu quả.

5. Luận án phân định 5 nội dung cơ bản của phân cấp quản lý NSNN gồm những gì?
Năm nội dung gồm: (1) Phân cấp thẩm quyền ban hành chính sách, tiêu chuẩn, định mức ngân sách; (2) Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi; (3) Phân cấp quản lý thực hiện chu trình ngân sách; (4) Phân cấp quản lý vay nợ chính quyền địa phương; (5) Phân cấp trong giám sát, thanh tra và kiểm toán ngân sách.

Kết luận

Luận án "Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của thành phố Hà Nội" của tác giả Tạ Văn Quân là công trình nghiên cứu chuyên khảo về quản lý tài chính công tại đô thị đặc biệt. Bằng việc kết hợp phương pháp phân tích thể chế và mô hình định lượng thực nghiệm trên chuỗi dữ liệu 2013 - 2017, luận án đã làm rõ thực trạng, chỉ ra các điểm nghẽn trong phân giao nguồn thu và phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền Thủ đô. Hệ thống giải pháp đề xuất cung cấp cơ sở khoa học và thực tiễn nhằm nâng cao tính tự chủ tài khóa, tăng cường minh bạch và tối ưu hóa hiệu quả phân bổ nguồn lực công cho thành phố Hà Nội trong giai đoạn đến năm 2025 và tầm nhìn 2030.