Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách nhà nước tại cấp huyện giữ vị trí xung yếu trong việc phân bổ nguồn lực công và thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương. Năm 2020, huyện Vĩnh Thạnh, tỉnh Bình Định ghi nhận tổng giá trị sản xuất đạt hơn 1.575 tỷ đồng, tăng trưởng 14,7% và thu ngân sách nhà nước trên địa bàn đạt hơn 416 tỷ đồng, tăng 3,4% so với năm trước. Với đặc thù là một huyện miền núi có diện tích tự nhiên rộng 716,9 km2 cùng quy mô dân số khoảng 30.000 người, công tác quản trị tài chính công tại đây đối mặt với nhiều thách thức lớn. Nguồn thu nội địa phát sinh còn hạn hẹp trong khi nhu cầu chi đầu tư xây dựng cơ bản và an sinh xã hội liên tục gia tăng, tiêu biểu như việc tiếp nhận trên 305 tỷ đồng vốn hỗ trợ theo Nghị quyết 30a của Chính phủ để triển khai 112 công trình hạ tầng trong giai đoạn 2009-2020.

Thực tiễn quản lý tại Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Vĩnh Thạnh cho thấy công tác lập dự toán và quyết toán ngân sách vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Dự toán hàng năm thường xuyên phải bổ sung, điều chỉnh nhiều lần do chưa bám sát diễn biến kinh tế thực tế. Đồng thời, số liệu quyết toán thu chi luôn có sự chênh lệch lớn và vượt xa định mức dự toán được duyệt từ đầu năm, gây khó khăn cho công tác cân đối tài khóa. Mục tiêu của đề tài là đánh giá toàn diện thực trạng quy trình lập dự toán và quyết toán ngân sách huyện giai đoạn 2017-2020, làm rõ nguyên nhân của những tồn tại và đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện. Kết quả nghiên cứu cung cấp luận cứ khoa học giúp giảm tỷ lệ điều chỉnh ngân sách, nâng cao tính chính xác của dự toán lên mức sai lệch dưới 5%, đồng thời tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn công tại địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại kết hợp khung khổ pháp lý của Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 và Nghị định số 163/2016/NĐ-CP của Chính phủ. Nghiên cứu tập trung vào 4 khái niệm nền tảng: ngân sách nhà nước, ngân sách nhà nước cấp huyện, lập dự toán thu chi và quyết toán ngân sách. Bản chất của ngân sách cấp huyện được xác định là quỹ tiền tệ tập trung nhằm duy trì hoạt động bộ máy chính quyền địa phương và điều tiết kinh tế - xã hội trên địa bàn theo phân cấp quản lý.

Mô hình nghiên cứu kết hợp hai phương thức lập dự toán truyền thống là tiếp cận từ trên xuống (Top-down) và tiếp cận từ dưới lên (Bottom-up). Quá trình lập ngân sách được đặt trong mối quan hệ đa chiều giữa các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, quy định thu thuế, phí và định mức phân bổ dự toán theo chỉ tiêu biên chế hoặc tiêu chí dân số quy định tại Thông tư số 38/2019/TT-BTC và Thông tư số 71/2020/TT-BTC. Đồng thời, nghiên cứu kế thừa các mô hình phân tích chu trình ngân sách từ các công trình trước đây của tác giả Đàm Thị Huệ năm 2013 và tác giả Võ Đình Huy năm 2019 để xây dựng tiêu chí đánh giá độ chuẩn xác giữa dự toán và quyết toán.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp thu thập trong 4 năm liên tục từ năm 2017 đến năm 2020 tại Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Vĩnh Thạnh, Chi cục Thuế huyện và Ủy ban nhân dân các xã trực thuộc. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 9 đơn vị hành chính cấp cơ sở trực thuộc huyện (gồm 8 xã và 1 thị trấn) cùng toàn bộ 8 cán bộ, công chức thuộc Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện (gồm 1 Trưởng phòng, 1 Phó Trưởng phòng và 6 chuyên viên phụ trách từng mảng chuyên môn).

Phương pháp chọn mẫu toàn bộ được áp dụng nhằm phản ánh đầy đủ bức tranh tài chính toàn diện của huyện mà không bị sai lệch do chọn mẫu ngẫu nhiên. Tác giả kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh tỷ đối và tuyệt đối, cùng phương pháp phân tích phương sai giữa số dự toán đầu năm và số quyết toán thực tế. Lý do lựa chọn hệ thống phương pháp này là nhằm làm rõ các biến động của từng dòng thu, dòng chi qua chuỗi thời gian, nhận diện chính xác các khoản thu thiếu bền vững và đánh giá tính tuân thủ pháp luật trong quản trị ngân sách địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực chứng giai đoạn 2017-2020 tại huyện Vĩnh Thạnh đã chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, cơ cấu dự toán thu ngân sách cấp xã có xu hướng mất cân đối và phụ thuộc nặng nề vào trợ cấp cấp trên. Điển hình tại xã Vĩnh Thịnh, dự toán thu năm 2020 tăng 15,26% so với năm 2019, tuy nhiên sự gia tăng này chủ yếu đến từ nguồn thu bổ sung từ ngân sách huyện với mức tăng 17,29%. Ngược lại, các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% bị suy giảm nghiêm trọng, chỉ đạt mức 65% so với năm 2019, làm thu hẹp tính chủ động tài chính ở cấp cơ sở.

Thứ hai, việc lập dự toán chưa bao quát hết tiềm năng phát triển kinh tế thực tế. Mặc dù tổng giá trị sản xuất toàn huyện năm 2020 tăng trưởng 14,7% và thu ngân sách đạt hơn 416 tỷ đồng, vượt kế hoạch đề ra, nhưng nhiều nguồn thu vãng lai và thu từ các doanh nghiệp mới phát sinh chưa được dự báo chính xác trong dự toán đầu kỳ.

Thứ ba, sự sai lệch giữa số liệu quyết toán và dự toán diễn ra liên tục qua các năm. Số quyết toán thu và chi thực tế trong giai đoạn 2017-2019 luôn vượt từ 10% đến 20% so với dự toán được Hội đồng nhân dân huyện phê chuẩn đầu năm, dẫn đến tình trạng phải thực hiện điều chỉnh dự toán nhiều lần trong năm ngân sách.

Thứ tư, công tác phân bổ và quyết toán chi thường xuyên còn mang tính bình quân, tập trung nhiều vào bộ máy hành chính với 6 định mức phân bổ khác nhau theo biên chế và tiêu chí dân số, trong khi chi đầu tư phát triển đôi lúc gặp vướng mắc về thủ tục nghiệm thu công trình.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những tồn tại trên xuất phát từ việc công tác lập dự toán thu hàng năm chủ yếu dựa vào số ước thực hiện của năm trước kết hợp với tỷ lệ tăng cơ học, thiếu mô hình dự báo khoa học dựa trên dữ liệu kinh tế lượng. Tại các xã, nguồn thu từ đấu giá đất dự phòng sụt giảm mạnh do người dân dịch chuyển lao động nông nghiệp sang làm việc tại Cụm công nghiệp Tà Súc và Công ty Trách nhiệm hữu hạn Tinh bột sắn Nhiệt Đồng Tâm Vĩnh Thạnh. Sự chuyển dịch cơ cấu này chưa được cập nhật kịp thời vào phương án tính toán thu ngân sách.

Khi so sánh với nghiên cứu tại thị xã Gia Nghĩa của tác giả Đàm Thị Huệ năm 2013 và huyện Mang Yang của tác giả Võ Đình Huy năm 2019, điểm tương đồng là các huyện miền núi đều gặp khó khăn về nguồn thu tại chỗ và áp lực điều chỉnh chi ngân sách lớn. Tuy nhiên, Vĩnh Thạnh có nét đặc thù khi đồng bào dân tộc thiểu số chiếm 28,12% dân số, đòi hỏi các khoản chi an sinh xã hội phải được ưu tiên hàng đầu. Để trực quan hóa các kết quả này trong thực tiễn điều hành, dữ liệu thu chi cần được trình bày qua biểu đồ cột chồng thể hiện cơ cấu nguồn thu tự chủ so với nguồn bổ sung, kết hợp bảng ma trận so sánh phương sai giữa dự toán ban đầu và số quyết toán sau chỉnh lý nhằm hỗ trợ ra quyết định tài chính chính xác hơn.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực trạng, 4 nhóm giải pháp trọng tâm được đề xuất nhằm hoàn thiện công tác lập dự toán và quyết toán ngân sách tại huyện Vĩnh Thạnh:

Thứ nhất, chuẩn hóa quy trình xây dựng dự toán dựa trên dữ liệu chuỗi thời gian và dự báo kinh tế lượng. Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện cần chủ trì xây dựng mô hình dự toán thu chi trung hạn 3 năm giai đoạn 2021-2023, loại bỏ thói quen lập dự toán theo số ước tính cảm tính. Mục tiêu cụ thể là kiểm soát mức độ chênh lệch giữa dự toán được duyệt và quyết toán thực tế xuống dưới mức 5%, hoàn thành triển khai trong quý 3 năm 2021.

Thứ hai, thiết lập cơ chế phối hợp liên ngành giữa Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục Thuế và Ủy ban nhân dân 9 xã, thị trấn nhằm mở rộng cơ sở thu thuế. Định kỳ hàng tháng từ tháng 6 đến tháng 12 hàng năm, các đơn vị tiến hành rà soát 100% các dự án đầu tư xây dựng, cơ sở kinh doanh thương mại, dịch vụ và khai thác khoáng sản trên địa bàn. Phấn đấu nâng tốc độ tăng trưởng các khoản thu địa phương hưởng 100% đạt tối thiểu 12%/năm giai đoạn 2021-2025.

Thứ ba, hiện đại hóa và số hóa toàn diện quy trình thẩm định quyết toán ngân sách. Ủy ban nhân dân huyện Vĩnh Thạnh phối hợp với Kho bạc Nhà nước huyện triển khai ứng dụng dịch vụ công trực tuyến và đối chiếu số liệu điện tử tự động. Mục tiêu rút ngắn thời gian thẩm tra báo cáo quyết toán của các đơn vị dự toán từ 30 ngày xuống dưới 15 ngày, hoàn thành trong giai đoạn 2021-2023.

Thứ tư, tổ chức đào tạo và nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ tài chính. Sở Tài chính tỉnh Bình Định phối hợp Ủy ban nhân dân huyện mở các lớp bồi dưỡng chuyên sâu về Luật Ngân sách nhà nước và Thông tư số 36/2018/TT-BTC. Phấn đấu 100% trong số 8 cán bộ phòng chuyên môn và kế toán tại 9 xã, thị trấn đạt chuẩn năng lực phân tích tài chính trước quý 4 năm 2022.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

  1. Cán bộ quản lý tài chính - kế hoạch tại Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã: Đề tài cung cấp cẩm nang quy trình 6 bước lập dự toán chuẩn mực và phương pháp thẩm định quyết toán chi tiết, giúp đội ngũ công chức Phòng Tài chính - Kế hoạch và kế toán xã nâng cao kỹ năng tổng hợp số liệu và hạn chế tối đa sai lệch dự toán.

  2. Học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Kế toán, Tài chính công: Luận văn là tài liệu tham khảo chuyên sâu thuộc mã ngành 8.01, minh họa cách thức kết hợp lý thuyết tài chính công với việc phân tích dữ liệu thực tế tại một đơn vị hành chính cấp huyện cụ thể.

  3. Giảng viên và chuyên gia nghiên cứu chính sách tài khóa: Công trình đóng góp bộ dữ liệu thực nghiệm 4 năm từ 2017 đến 2020 về ngân sách địa phương miền núi, phục vụ công tác giảng dạy các học phần Quản lý tài chính công và Kế toán hành chính sự nghiệp.

  4. Đại biểu Hội đồng nhân dân và lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện: Đề tài cung cấp cơ sở khoa học vững chắc giúp lãnh đạo địa phương giám sát, đánh giá tính khả thi của các phương án phân bổ dự toán ngân sách và phê chuẩn quyết toán hàng năm hiệu quả hơn.

Câu hỏi thường gặp

  1. Căn cứ pháp lý chủ yếu nào chi phối việc lập dự toán ngân sách cấp huyện hiện nay? Việc lập dự toán ngân sách cấp huyện được thực hiện nghiêm ngặt theo Điều 41 Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13, Nghị định số 163/2016/NĐ-CP và các Thông tư hướng dẫn hàng năm của Bộ Tài chính như Thông tư số 38/2019/TT-BTC và Thông tư số 71/2020/TT-BTC. Bên cạnh đó, địa phương phải căn cứ vào định mức phân bổ ngân sách và chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội do Hội đồng nhân dân tỉnh Bình Định ban hành.

  2. Tại sao số quyết toán thu chi tại huyện Vĩnh Thạnh thường vượt nhiều so với dự toán ban đầu? Nguyên nhân chủ yếu do công tác lập dự toán đầu năm còn thận trọng, dựa nhiều vào số ước thực hiện năm trước mà chưa dự báo hết các nguồn thu phát sinh mới như thu tiền sử dụng đất hay thuế từ các dự án công nghiệp. Ở phần chi, trong năm thường phát sinh các nhiệm vụ đột xuất về an sinh xã hội, phòng chống thiên tai và vốn bổ sung mục tiêu từ tỉnh, dẫn đến quyết toán thực tế chênh lệch từ 10% đến 20% so với dự toán.

  3. Cơ cấu nguồn thu ngân sách cấp xã tại huyện Vĩnh Thạnh phản ánh thực trạng gì? Số liệu năm 2020 tại xã Vĩnh Thịnh cho thấy dự toán thu tăng 15,26% nhưng nguồn thu tự chủ 100% giảm xuống mức 65% so với năm 2019, trong khi thu bổ sung từ cấp trên tăng 17,29%. Điều này phản ánh nguồn thu tại chỗ của cấp cơ sở đang bị thu hẹp do biến động đất đai và chuyển dịch việc làm, khiến ngân sách xã phụ thuộc lớn vào nguồn điều tiết của huyện.

  4. Quy trình phối hợp giữa Phòng Tài chính - Kế hoạch và cơ quan Thuế trong lập dự toán diễn ra thế nào? Hai đơn vị phối hợp chặt chẽ ngay từ tháng 6 hàng năm để rà soát cơ sở tính thuế, phân tích số thu thực tế 3 năm liền kề và đánh giá năng lực hoạt động của các doanh nghiệp trên địa bàn. Qua đó, Phòng Tài chính - Kế hoạch tổng hợp số liệu thu từ Chi cục Thuế để lập phương án cân đối tổng thể trình Ủy ban nhân dân huyện phê duyệt.

  5. Giải pháp nào mang tính quyết định để giảm thiểu sai lệch dự toán ngân sách huyện? Giải pháp then chốt là chuyển đổi phương thức lập dự toán truyền thống sang lập kế hoạch tài chính - ngân sách trung hạn 3 năm gắn với định mức kinh tế kỹ thuật rõ ràng. Đồng thời, việc ứng dụng công nghệ thông tin trong thẩm định và liên thông dữ liệu với Kho bạc Nhà nước sẽ giúp giảm biên độ chênh lệch dự toán - quyết toán xuống dưới 5%.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện theo Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13.
  • Đánh giá thực chứng toàn bộ bức tranh tài chính huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2017-2020, làm rõ nguyên nhân của hiện tượng chênh lệch 10% đến 20% giữa dự toán và quyết toán.
  • Chỉ ra sự chuyển dịch cơ cấu thu tại cấp xã qua trường hợp điển hình xã Vĩnh Thịnh khi nguồn thu bổ sung tăng 17,29% bù đắp cho sự sụt giảm nguồn thu tại chỗ.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ từ hoàn thiện mô hình dự toán, mở rộng cơ sở thu, số hóa quy trình thẩm định đến nâng cao năng lực cho 8 cán bộ chuyên môn.
  • Đóng góp khung lộ trình cải cách ngân sách giai đoạn 2021-2025, hướng tới mục tiêu duy trì tăng trưởng thu ngân sách bền vững trên 8% đến 10%/năm.

Độc giả, các nhà nghiên cứu và cán bộ quản lý tài chính công quan tâm có thể tham khảo toàn văn luận văn thạc sĩ chuyên ngành Kế toán của tác giả Nguyễn Thị Ngọc Lê tại Thư viện Trường Đại học Quy Nhơn để khai thác sâu hơn hệ thống bảng biểu và phương pháp luận chi tiết.