Chương 1. KHÁI QUÁT VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Mục tiêu: Sinh viên xác lập, phân tích, đánh giá được một số kiến thức cơ bản về quản lý hành chính nhà nước, về Luật Viên chức và vận dụng được các kiến thức đó trong việc giải quyết các tình huống thực tiễn có liên quan. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CƠ BẢN 1. Khái niệm nhà nước Nhà nước là hiện tượng xã hội rất đa dạng và phức tạp, được nhiều ngành khoa học nghiên cứu ở nhiều góc độ, phạm vi khác nhau.
Ngay từ thời cổ đại, các nhà tư tưởng đã quan tâm nghiên cứu và đã có những luận giải khác nhau về khái niệm nhà nước. Trải qua các thời đại khác nhau, nhận thức, quan điểm về vấn đề này ngày càng thêm phong phú. Tuy nhiên, do xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, năng lực nhận thức khác nhau, lại bị chi phối bởi yếu tố lợi ích, quan điểm chính trị., vì vậy có nhiều quan niệm khác nhau về nhà nước. Aristote, nhà tư tưởng vĩ đại thời kì cổ đại, cho rằng, nhà nước là sự kết hợp của các gia đình.
Đề cập nhà nước trong mối tương quan với quốc gia, một số tác giả cho rằng, nhà nước là một đơn vị chính trị độc lập, có một vùng lãnh thổ được công nhận là dưới quyền thống trị của nó. Cùng quan điểm trên, một số tác giả khác cho rằng nhà nước là:“Tổ chức quyền lực chính trị của xã hội có giai cấp, có lãnh thổ, dân cư và chính quyền độc lập, có khả năng đặt ra và thực thi pháp luật nhằm thiết lập trật tự xã hội nhất định trong phạm vi lãnh thổ của mình”. [11] Tiếp cận nhà nước từ quan niệm về pháp luật và trật tự pháp luật, I. Kant cho rằng: “Nhà nước là sự liên kết của nhiều người phục tùng pháp luật”.[dẫn theo 11] Cùng cách tiếp cận này, một số tác giả khác cho rằng:“Nhà nước hiểu theo nghĩa rộng là một tập hợp các thế chế nắm giữ những phương tiện cưỡng chế hợp pháp, thi hành trên một vùng lãnh thổ được xác định và người dân sống trên lãnh thổ đó được đề cập như một xã hội”.[11] Ăngghen khi nghiên cứu về nguồn gốc của nhà nước đã đề xuất một số quan niệm về nhà nước.
Ông cho rằng, nhà nước là sản phẩm của xã hội đã phát triển đến giai đoạn nhất định, khi xã hội đã phân chia thành giai cấp và mâu thuẫn giai cấp là 2 không thể điều hoà được, nhà nước là lực lượng:“Nảy sinh từ xã hội nhưng lại đứng trên xã hội ”, “có nhiệm vụ làm dịu bớt sự xung đột và giữ cho sự xung đột đó trong vòng “trật tự”. Phát triển quan điểm của Ăngghen, nhấn mạnh vai trò của nhà nước trong việc duy trì sự thống trị giai cấp, Lênin quan niệm:“Nhà nước bao giờ cũng là một bộ máy nhất định, nó tự tách ra từ xã hội và gồm một nhóm người chỉ chuyên hay gần như chỉ chuyên, hay chủ yếu chỉ chuyên làm công việc cai trị”. [11] Theo Lênin, nhà nước sinh ra để thực hiện sự thống trị giai cấp: “Nhà nước là bộ máy dùng để duy trì sự thống trị của giai cấp này đối với giai cấp khác”. Trong tác phẩm “Nhà nước và cách mạng”, ông còn nhấn mạnh:“Nhà nước theo đúng nghĩa của nó, là bộ máy trấn áp đặc biệt của giai cấp này đối với giai cấp khác”.[11] Tóm lại, có nhiều cách tiếp cận khác nhau về khái niệm nhà nước, mỗi cách tiếp cận xây dựng nên khái niệm nhà nước với ý nghĩa riêng, phục vụ mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu riêng.
Điều này cũng chứng tỏ, nhà nước là một hiện tượng đa dạng, phức tạp, khái niệm nhà nước có nội hàm phong phú, có tính đa diện, đa chiều. Là một hình thức tổ chức của con người, nhà nước không đồng nhất với xã hội, nó chỉ là một bộ phận của xã hội. Nhà nước bao gồm những người không tham gia vào hoạt động sản xuất trực tiếp, nó được tổ chức ra để quản lí xã hội, điều hành mọi hoạt động của xã hội. Sự ra đời, tồn tại của nhà nước trong đời sống xã hội là tất yếu trước nhu cầu phối hợp hoạt động chung, duy trì trật tự chung, phòng chống ngoại xâm, thiên tai, bảo vệ lợi ích chung của cộng đồng.
Nhà nước được xem như cơ quan quyền lực tối cao của xã hội nhưng lại bị chi phối bởi những kẻ mạnh, lực lượng này dùng nhà nước vừa thực hiện việc điều hành các hoạt động chung của xã hội, vừa làm lợi riêng cho giai cấp mình. Nhà nước cũng không hoàn toàn đồng nhất với quốc gia, nó chỉ là một trong ba yếu tố hợp thành quốc gia. Mặc dù nhà nước và pháp luật có sự gắn bó hết sức chặt chẽ với nhau, tuy nhiên đó là hai hiện tượng khác nhau, do vậy về mặt nhận thức, không thể đồng nhất nhà nước và pháp luật. Từ những phân tích nêu trên, có thể định nghĩa: Nhà nước là tổ chức quyền lực đặc biệt của xã hội, bao gồm một nhóm người được tách ra từ xã hội để chuyên thực 3 thi quyền lực, nhằm tổ chức và quản lý xã hội, phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội cũng như lợi ích của lực lượng cầm quyền trong xã hội.
Khái niệm quản lý Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học, trong đó có cả ngành khoa học tự nhiên và khoa học xã hội. Mỗi ngành khoa học nghiên cứu về quản lý từ goc độ riêng của mình và đưa ra định nghĩa riêng về quản lý. Theo Từ điển Tiếng Việt: “Quản lí là trông coi, giữ gìn theo yêu cầu nhất định; Là tổ chức và điều khiển các hoạt động theo những điều kiện nhất định”.[12] Theo tác giả Nguyễn Ngọc Quang: “Quản lí là tác động có mục đích, có kế hoạch của chủ thể quản lí đến tập thể những người lao động nói chung là khách thể quản lí nhằm thực hiện được mục tiêu dự kiến”. [5] Theo tác giả Trần Kiểm: “Quản lí là những tác động của chủ thể quản lí trong việc huy động, phát huy, kết hợp, sử dụng, điều chỉnh, điều phối các nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực) trong và ngoài tổ chức (chủ yếu là nội lực) một cách tối ưu nhằm đạt mục đích của tổ chức với hiệu quả cao nhất”.[5] Mặc dù có những cách tiếp cận khác nhau nhưng nội hàm của khái niệm quản lý về cơ bản đều chứa đựng ba yếu tố chủ yếu là chủ thể quản lý, khách thể quản lý và mục tiêu quản lý.
Trong đó, chủ thể quản lý có thể là cá nhân hoặc tổ chức xã hội có vai trò tổ chức, điều hành, lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm soát khách thể quản lý; khách thể quản lý có thể là con người hoặc các nguồn lực khác, khách thể quản lý chịu sự tác động, điều khiển, kiểm soát của chủ thể quản lý; mục tiêu quản lý là những mong muốn, nhiệm vụ mà tổ chức đặt ra và hướng đến trong quá trình hoạt động. Tóm lại, các định nghĩa đều diễn đạt được nét đặc trưng cơ bản của quản lý là tác động có tính hướng đích, mục đích; được tiến hành trong tổ chức hay trong nhóm xã hội hay quản lý là tác động tích cực của chủ thể quản lý lên khách thể quản lý nhằm thực hiện mục tiêu chung của tổ chức. Như vậy có thể diễn đạt khái niệm này như sau: “Quản lý là sự tác động có mục đích có kế hoạch của chủ thể quản lý nhằm điều khiển, hướng dẫn các hành vi hoạt động của khách thể quản lý nhằm đạt được mục tiêu của nhà quản lý đề ra, phù hợp với quy luật khoa học”. Khái niệm quản lý nhà nước Khi nhà nước xuất hiện thì phần lớn các công việc của xã hội do nhà nước quản lý.
Quản lý nhà nước là hoạt động của nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước. Quản lí nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng bao gồm toàn bộ hoạt động của cả bộ máy nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp vận hành như một thực thể thống nhất. Theo nghĩa hẹp, là hướng dẫn chấp pháp, điều hành, quản lí hành chính do cơ quan hành pháp thực hiện bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. Chủ thể quản lí nhà nước là cơ quan hay cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước, được sử dụng quyển lực nhà nước để quản lí.
Hệ thống văn bản pháp luật là công cụ chủ yếu của quản lí nhà nước. Đối tượng quản lí nhà nước là các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong một quốc gia, là sinh hoạt, đời sống của xã hội diễn ra trên từng lĩnh vực. Quản lí nhà nước được giới hạn trong phạm vi lãnh thổ quốc gia và được phân biệt với quản lí mang tính chất nội bộ một tổ chức xã hội, đoàn thể, đơn vị, xí nghiệp, một cộng đồng dân cư mang tính tự quản. Như vậy, quản lý nhà nước là một dạng quản lý đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội do các cơ quan, công chức trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định, phát triển bền vững xã hội.
Quản lí nhà nước là hoạt động thực thi quyển lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định và phát triển xã hội theo những mục tiêu mà tầng lớp cầm quyền theo đuổi. Khái niệm quản lý hành chính nhà nước Hành chính là một hoạt động xã hội rộng và phức tạp. Thuật ngữ “hành chính” theo nghĩa rộng là sự thi hành chính sách và pháp luật của Chính phủ, tức là hoạt động quản lý hành chính Nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước là một hình thức quản lý mà chủ thể quản lý là Nhà nước.
Hành chính nhà nước là một bộ phận của quản lý Nhà nước - nó là hoạt động của cơ quan hành pháp, thực thi quyền hành pháp bằng lập quy và quyền hành chính. 5 Theo nghĩa hẹp, hành chính là công tác hành chính của các cơ quan nhà nước ở địa phương như: quản lý hộ khẩu, trật tự, an ninh công cộng, quản lý công văn giấy tờ không thuộc văn bản pháp luật,. và có cả nghĩa thông thường như hỗ trợ dịch vụ hành chính.