Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT TÀI CHÍNH TẠI CÁC DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC LÀM CHỦ SỞ HỮU 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu Giám sát tài chính được biết như là một nhiệm vụ song hành cùng với cơ chế quản lý điều hành của Chính phủ trong phạm vi quốc gia. Xét ở phạm vi hẹp hơn là quản lý vốn, nguồn lực tài chính của Chính phủ thông qua hệ thống doanh nghiệp nhà nước, giám sát tài chính doanh nghiệp nhà nước càng là một trách nhiệm không thể không xem xét trong tiến trình đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp cũng như để bảo vệ và phát triển vốn nhà nước. Trong thời kỳ này, cùng với việc đẩy mạnh tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước và sự điều chỉnh, quản lý một cách linh hoạt và có hiệu quả của các phương thức quản lý vốn nhà nước mà giám sát tài chính là cách thức thực hiện trực tiếp nhất đang ngày càng được điều chỉnh và hoàn thiện.
Chính vì vậy, công tác quản lý, giám sát tài chính vốn nhà nước tại doanh nghiệp là hết sức cần thiết. Mặc dù chính chủ thể là Nhà nước, trước yêu cầu gắt gao về quản lý vốn đã ban hành rất nhiều các văn bản quản lý, điều chỉnh và sửa đổi bổ sung với từng giai đoạn phát triển cho phù hợp với yêu cầu song chưa có công trình nghiên cứu nào màng tính chất quy mô và chuyên sâu về công tác giám sát tài chính. Trên thực tế, nhiều diễn đàn và hội thảo được tổ chức để bàn về vấn đề quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước như: “Giám sát tài chính doanh nghiệp nhà nước: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam” do Trường Bồi dưỡng cán bộ tài chính (Bộ Tài chính Việt Nam) đã phối hợp với 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Viện Tài chính và Phát triển Châu Á – Thái Bình Dương (Bộ Tài chính Trung Quốc) tổ chức năm 2016; hội thảo do Học viện Tài chính tổ chức cũng trong năm 2016 “Giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước ở Việt Nam – Thực trạng và giải pháp”, tham luận tại hội thảo thể hiện các góc nhìn khác nhau của các tác giả song đều tập trung để đưa ra được biện pháp hiệu quả nhất cho công tác quản lý vốn nhà nước thông qua hoạt động giám sát tài chính tại các doanh nghiệp nhà nước, cụ thể: PGS.TS Nguyễn Văn Dần (2016), tham luận “Tính tất yếu khách quan phải thực hiện giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước”, tham luận hội thảo đã khẳng định vai trò của giám sát tài chính cũng như việc thực hiện chức năng giám sát là yêu cầu nội tại khách quan của quy luật quản lý.TS Bùi Văn Vần (2016), tham luận “Về chủ thể, mục tiêu và nội dung giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước”, trình bày cơ chế về giám sát tài chính thông qua việc xác định rõ nội dung giám sát và thiết lập cơ chế đa tầng trong giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước góp phần thúc đẩy việc sử dụng có hiệu quả nguồn vốn và tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp; cơ chế này chỉ phát huy tác dụng khi có sử phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của từng chủ thể giám sát, tránh được tình trạng chống chéo, dẫn chân nhau giữa các đại diện chủ sử hữu nhà nước với người được trao quyền sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. PGS,TS Vũ Văn Ninh, tham luận “Bàn về phương thức giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước”, tác giả cho rằng mặc dùng văn bản pháp lý về công tác giám sát tài chính đã bổ sung, sửa đổi nhiều điểm mới để việc kiểm tra, giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước có hiệu quả hơn song phương thức giám sát tài chính vẫn còn vấn đề cần làm rõ và chi tiết 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com hơn, cụ thể: phải coi trọng việc thực hiện giám sát trước, tập trung hơn vào các căn cứ và chỉ tiêu giám sát tài chính từ đó đưa ta các kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả công tác giám sát trước, cụ thể hóa các chỉ tiêu giám sát một cách khoa học và đáp ứng được yêu cầu đánh giá thực trạng công tác tài chính của đối tượng cần giám sát.
Tiến sỹ Phạm Thị Vân Anh, “Cơ chế, chính sách giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước ở Việt Nam - thực trạng và kiến nghị”, tác giả tiếp cận về khung quy định về giám sát, đánh giá DNNN thông qua những văn bản chế định liên quan trực tiếp và sử dụng để giám sát, đánh giá doanh nghiệp như quyết định của Thủ tướng chính phủ ban hành quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, các Nghị định và các Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính quy định việc hình thành cơ chế giám sát, phương thức thực hiện giám sát. và những văn bản quy phạm pháp luật với các chế định chung có tính nguyên tắc về giám sát, đánh giá hoạt động như các Luật DNNN, nghị định về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. các văn bản quy phạm pháp luật này không đi sau vào quy định chi tiết về cơ chế giám sát, đánh giá đối với hoạt động của DNNN mà là khung cơ sở để thực hiện các chủ trương quản lý, cũng là một cách thức giám sát. TS Nguyễn Đăng Nam (2016), tham luận “ Tăng cường hoạt động giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước” thể hiện quan điểm của tác giả từ hiệu quả sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp còn hạn chế, chưa tương xứng với sự đầu tư của Nhà nước, tình hình tài chính của các DNNN và các DN có vốn nhà nước hiện tại còn nhiều khó khăn.
Điều này do nhiều nguyên nhân, trong đó việc chậm thực hiện tái cơ cấu và chuyển đổi sở hữu DNNN. Việc duy trì với quy mô quá lớn, quá lâu phần vốn nhà nước tại các DN mà lẽ ra nhà nước không cần nắm 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quyền sở hữu, cùng với những hạn chế, bất cập trong cơ chế chính sách quản lý DNNN và phần vốn nhà nước đầu tư tại DN; sự buông lỏng hoạt động kiểm tra giám sát tài chính của các cơ quan quản lý nhà nước, của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại DN là những nguyên nhân cơ bản dẫn tới tình hình. Vì vậy, việc tiếp tục đẩy mạnh tái cơ cấu DNNN, đổi mới hoàn thiện cơ chế chính sách quản lý, tăng cường hoạt động kiểm tra GSTC đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại các DNNN và DN có VĐTNN là rất cần thiết và cấp bách. Ngoài ra, có các bài viết thể hiện quan điểm về giám sát tài chính của các tác giả trên Tạp chí tài chính, trên các trang báo chuyên ngành… Đối với cơ quan làm luật là Quốc hội, tổ chức các tọa đàm, lấy ý kiến của các thành phần liên quan, của cộng đồng trước khi ban hành các Luật về quản lý tài chính công, Luật Doanh nghiệp nhà nước hay Luật đầu tư công; Tuy nhiên, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ về công tác giám sát tài chính tại các doanh nghiệp nhà nước.
Hầu hết, các ý kiến tham gia trên các diễn đàn mới chỉ dừng lại ở việc khái quát hoặc đi vào từng khía cạnh cụ thể về giám sát tài chính như khía cạnh về nguồn lực; khía cạnh về cách thức tổ chức hoặc vấn đề được nhìn nhận từ chính vai trò của Nhà nước đối với vốn v. Thực tế cũng cho thấy rằng chưa có công trình nào nghiên cứu về giám sát tài chính đối với các doanh nghiệp nhà nước do Bộ Xây dựng làm chủ sở hữu. Vì vậy, có thể nói đề tài được lựa chọn nghiên cứu trong luận văn không trùng lặp với các công trình nghiên cứu, mang tính thời sự cao, cần thiết, đặc biệt trong điều kiện công tác cổ phần hóa vốn nhà nước đang đi vào giai đoạn quyết định, ảnh hưởng tới cách nhìn nhận về việc lựa chọn hình thức quản lý phù hợp với lượng vốn nhà nước bỏ ra cho các doanh nghiệp. 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát tài chính tại doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu 1. Khái quát về Doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu và hoạt động giám sát tài chính 1. Doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu a. Khái niệm Doanh nghiệp do nhà nước làm chủ sở hữu là doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (Điều 4, Luật doanh nghiệp 2014).
Chủ thể nhà nước trong quản lý vốn tại doanh nghiệp Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước cũng là một chủ thể đầu tư. Việc Nhà nước đầu tư vốn vào các doanh nghiệp đã hình thành nên khái niệm vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Các doanh nghiệp được nhà nước đầu tư vào được gọi là doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước. Trong trường hợp Nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ, thì Nhà nước là chủ sở hữu duy nhất của doanh nghiệp.
Ngược lại, nếu Nhà nước chỉ đầu tư một phần trong tổng số vốn điều lệ thì Nhà nước chỉ là một trong các đồng chủ sở hữu. Về lý thuyết, khi chủ sở hữu đầu tư vốn vào doanh nghiệp thì chủ sở hữu có quyền kiểm soát và thu nhận lợi ích từ việc đầu tư đó. Trong trường hợp, Nhà nước đầu tư vốn vào một doanh nghiệp và doanh nghiệp đó không đầu tư vào các doanh nghiệp con thì Nhà nước là một trong các chủ sở hữu và trực tiếp kiểm soát, thu nhận lợi ích kinh tế từ việc đầu tư. Mức độ kiểm soát và thu nhận lợi ích kinh tế của chủ sở hữu tỷ lệ thuận với tỷ trọng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.