Tổng quan nghiên cứu

Trong giai đoạn 10 năm đô thị hóa nhanh chóng, hệ thống đô thị tại Việt Nam đã có những bước phát triển vượt bậc về cả quy mô không gian và dân số. Tại tỉnh Ninh Thuận, việc triển khai Nghị quyết số 06-NQ/TU của Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh khóa XII nhằm đưa thành phố Phan Rang - Tháp Chàm đạt chuẩn đô thị loại II đã mở ra làn sóng đầu tư mạnh mẽ vào các dự án khu đô thị mới. Để giải quyết áp lực thiếu hụt nguồn vốn ngân sách địa phương, hình thức kêu gọi vốn ngoài ngân sách từ các nhà đầu tư tư nhân theo cơ chế đổi đất lấy hạ tầng đã trở thành giải pháp then chốt. Tuy nhiên, thực tiễn quản lý giai đoạn 2011 - 2016 cho thấy công tác quản lý nhà nước đối với chất lượng công trình hạ tầng kỹ thuật tại các dự án này bộc lộ nhiều lỗ hổng nghiêm trọng.

Vấn đề cốt lõi nảy sinh từ việc cơ quan quản lý nhà nước gần như ủy thác toàn quyền kiểm soát chất lượng, khảo sát, thiết kế và lựa chọn nhà thầu cho chủ đầu tư cấp 1. Hệ quả là nhiều công trình sau khi hoàn thành và chuyển giao xuất hiện tình trạng xuống cấp nhanh chóng, lún sụt cục bộ hoặc không đồng bộ cao độ kết nối kỹ thuật.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung làm rõ cơ sở khoa học, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về chất lượng hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới trên địa bàn tỉnh Ninh Thuận, từ đó xây dựng mô hình tổ chức và bộ tiêu chí kiểm soát áp dụng trực tiếp cho dự án trọng điểm Khu đô thị mới Đông Bắc K1. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc khi giúp tối ưu hóa hiệu quả 100% nguồn vốn hoàn trả qua tiền sử dụng đất thương phẩm, đồng thời ngăn ngừa thất thoát ngân sách trong công tác duy tu, bảo trì các công trình công cộng sau bàn giao.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết quản lý chất lượng toàn diện theo tiêu chuẩn quốc gia TCVN ISO 9001:2008, trong đó chất lượng sản phẩm xây dựng được định nghĩa là tập hợp các đặc tính đáp ứng yêu cầu kỹ thuật, độ bền vững, vận hành an toàn và thẩm mỹ kiến trúc. Đồng thời, tác giả vận dụng lý thuyết quản lý nhà nước trong hoạt động đầu tư xây dựng theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, Nghị định số 46/2015/NĐ-CP về quản lý chất lượng và bảo trì công trình xây dựng, cùng Nghị định số 11/2013/NĐ-CP về quản lý đầu tư phát triển đô thị.

Ba khái niệm trung tâm được chuẩn hóa xuyên suốt nghiên cứu bao gồm:

  1. Dự án đầu tư xây dựng khu đô thị mới: Quá trình tạo lập đồng bộ hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội trên quỹ đất chuyển đổi theo quy hoạch 1/500 được cấp thẩm quyền phê duyệt.
  2. Công trình hạ tầng kỹ thuật chuyển giao: Tập hợp các hạng mục giao thông, cấp thoát nước, chiếu sáng, hào kỹ thuật do nhà đầu tư ứng vốn xây dựng và bàn giao lại cho cơ quan nhà nước quản lý sau khi khấu trừ tiền sử dụng đất.
  3. Quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng: Hoạt động thực thi quyền lực công nhằm tiền kiểm, giám sát quy trình và nghiệm thu chuyển bước đối với toàn bộ các giai đoạn chuẩn bị, thực hiện và vận hành công trình.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu sơ cấp thu thập từ công tác khảo sát thực địa tại 4 dự án đô thị trọng điểm trên địa bàn thành phố Phan Rang - Tháp Chàm và thứ cấp từ các báo cáo thẩm định kỹ thuật, hồ sơ hoàn công của Sở Xây dựng tỉnh Ninh Thuận giai đoạn 2011 - 2016.

Về phương pháp phân tích, tác giả kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phân tích đối sánh pháp lý và đặc biệt là phương pháp chuyên gia. Cỡ mẫu nghiên cứu gồm 30 chuyên gia đầu ngành, là các nhà quản lý tại Sở Xây dựng, Sở Giao thông vận tải, ban quản lý dự án và các kỹ sư tư vấn giám sát có trên 5 năm kinh nghiệm thực tế. Phương pháp chọn mẫu phi xác suất có chủ đích được áp dụng nhằm đảm bảo tính am hiểu chuyên sâu về đặc thù địa chất và cơ chế đầu tư tại địa phương. Lý do lựa chọn phương pháp chuyên gia kết hợp giải thuật tính toán chỉ số chất lượng tổng hợp vì đây là công cụ tối ưu giúp định lượng hóa các tiêu chí chất lượng phức tạp thành các giá trị số học rõ ràng, loại bỏ tính cảm tính trong công tác nghiệm thu công trình.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát và phân tích thực tiễn công tác quản lý chất lượng hạ tầng kỹ thuật tại Ninh Thuận đã chỉ ra 3 phát hiện trọng yếu:

Thứ nhất, tồn tại sự mất cân đối nghiêm trọng giữa cơ chế tiền kiểm và hậu kiểm. Cơ quan quản lý nhà nước dành hơn 90% thời gian cho việc thẩm tra thủ tục hành chính trên giấy tờ sau khi công trình đã hoàn thành, trong khi bỏ ngỏ khâu giám sát các kết cấu khuất ngầm chiếm hơn 60% khối lượng xây lắp. Điển hình như tại dự án thoát nước thị trấn Khánh Hải, việc thiếu kiểm soát cao độ thi công ngầm đã dẫn đến tình trạng chênh lệch cao độ đáy cống lên tới 0,5m so với hệ thống thoát nước hiện hữu, khiến cống rơi vào tình trạng bán ngập vĩnh viễn.

Thứ hai, năng lực tự kiểm soát của chủ đầu tư cấp 1 và đơn vị tư vấn giám sát còn nhiều hạn chế. Tại dự án Khu đô thị mới Công viên biển Bình Sơn được đầu tư theo hình thức đổi đất lấy hạ tầng, chỉ sau 1 năm đưa vào khai thác đã xuất hiện hiện tượng lún sụt toàn bộ nền sân đài quan sát, mặt đường giao thông bong tróc và mái taluy sạt lở do tư vấn giám sát bỏ qua công tác kiểm tra xuất xứ vật liệu và ghi chép nhật ký công trường sơ sài.

Thứ ba, công tác quản lý chi phí và thẩm định chất lượng đầu vào chưa chặt chẽ, dẫn đến sai lệch lớn giữa giá trị nghiệm thu thực tế và tổng mức đầu tư được duyệt. Qua thanh tra, kiểm tra tại dự án hạ tầng kỹ thuật Bình Sơn, cơ quan chức năng đã phát hiện và cắt giảm trừ quyết toán số tiền 1.179 triệu đồng do thi công sai khác thiết kế và định mức kỹ thuật không đạt yêu cầu.

Dữ liệu khảo sát chuyên gia có thể được biểu diễn trực quan thông qua biểu đồ mạng nhện đánh giá mức độ hoàn thiện 12 tiêu chí hạ tầng kỹ thuật và bảng ma trận trọng số phân bổ chất lượng giữa các bên tham gia.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những tồn tại trên xuất phát từ sự thiếu vắng một quy chế phối hợp đa ngành giữa Sở Xây dựng, chính quyền thành phố và chủ đầu tư trong giai đoạn thi công. Mặc dù công trình được tài trợ ban đầu bằng vốn doanh nghiệp, nhưng bản chất vẫn là tài sản công hình thành từ ngân sách vì nhà đầu tư được khấu trừ trực tiếp vào nghĩa vụ tài chính đất đai. Việc buông lỏng giám sát thi công tương tự như những bài học kinh nghiệm từ các dự án BOT giao thông lớn, tiêu biểu như dự án BOT cầu Phú Mỹ tại Thành phố Hồ Chí Minh bị điều chỉnh tổng mức đầu tư từ 1.806 tỷ đồng lên xấp xỉ 3.000 tỷ đồng do kéo dài thời gian thi công và thiếu cơ chế kiểm soát kỹ thuật độc lập.

So sánh với mô hình quản lý tập trung tại các tỉnh Lào Cai và Bắc Giang, nơi thành lập Ban Quản lý khu vực phát triển đô thị chuyên trách, Ninh Thuận cho thấy sự phân tán lực lượng rõ rệt. Phát hiện của luận văn khẳng định: Nếu không thiết lập rào cản kỹ thuật và quy trình nghiệm thu trung gian bắt buộc, chính quyền địa phương sẽ phải gánh chịu toàn bộ chi phí sửa chữa ước tính chiếm từ 15% đến 25% tổng giá trị công trình sau khi hết hạn bảo hành 12 tháng.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả đánh giá thực tế tại dự án Khu đô thị mới Đông Bắc K1, tác giả đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá:

Thứ nhất, hoàn thiện khung văn bản pháp quy tại địa phương. Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Thuận cần ban hành quyết định quy định chi tiết về cơ chế phối hợp kiểm tra, nghiệm thu công trình hạ tầng kỹ thuật chuyển giao. Mục tiêu đạt 100% các dự án khu đô thị mới trên địa bàn phải có sự tham gia giám sát của cơ quan quản lý chuyên ngành ngay từ giai đoạn khởi công, hoàn thành ban hành trong vòng 6 tháng kể từ khi phê duyệt đề án.

Thứ hai, tái cấu trúc mô hình tổ chức quản lý chất lượng theo hướng kiểm soát ba cấp. Sở Xây dựng đóng vai trò nhạc trưởng chủ trì phối hợp cùng Ủy ban nhân dân thành phố Phan Rang - Tháp Chàm và chủ đầu tư dự án Đông Bắc K1. Thiết lập quy trình nghiệm thu bắt buộc đối với 100% các hạng mục khuất ngầm (nền móng, cống thoát nước, hào kỹ thuật) trước khi cho phép nhà thầu chuyển bước thi công, giảm tỷ lệ sự cố kỹ thuật xuống dưới 2% trên toàn dự án trong giai đoạn 2016 - 2020.

Thứ ba, siết chặt tiêu chuẩn lựa chọn và giám sát năng lực nhà thầu. Chủ đầu tư cấp 1 phải công khai hồ sơ năng lực của đơn vị tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát và nhà thầu xây lắp. Yêu cầu 100% cán bộ giám sát hiện trường phải có chứng chỉ hành nghề phù hợp, thực hiện kiểm tra định kỳ nhật ký thi công 3 tháng/lần nhằm chấm dứt tình trạng chỉ định thầu cho các đơn vị tư vấn thiếu kinh nghiệm.

Thứ tư, ứng dụng bộ tiêu chí định lượng đánh giá chất lượng công trình chuyển giao. Sở Xây dựng áp dụng thang điểm chất lượng tổng hợp yêu cầu công trình phải đạt mức điểm từ 85/100 điểm trở lên mới được ký biên bản bàn giao chính thức. Toàn bộ quy trình bàn giao tài sản công phải được chuẩn hóa và thực hiện dứt điểm trong thời hạn tối đa 30 ngày sau khi nghiệm thu hoàn thành.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung luận văn mang lại giá trị học thuật và giải pháp ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành: Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tại các Sở Xây dựng, Sở Giao thông vận tải, Ban Quản lý dự án chuyên ngành có thể sử dụng khung quy chế và bộ tiêu chí đánh giá để thiết lập rào cản kỹ thuật, ngăn chặn thất thoát vốn công trong các dự án hợp tác công - tư.
  2. Các doanh nghiệp phát triển bất động sản và chủ đầu tư hạ tầng: Ban điều hành các công ty đầu tư xây dựng khu đô thị mới như Công ty Cổ phần Thành Đông Ninh Thuận có thể áp dụng mô hình quản trị chất lượng nội bộ để kiểm soát 100% quy trình thi công, giảm thiểu rủi ro bị cắt giảm chi phí quyết toán do sai phạm kỹ thuật.
  3. Đơn vị tư vấn thiết kế và tư vấn giám sát: Các kỹ sư trưởng, chỉ huy trưởng công trường có thêm cẩm nang thực hành về quy trình lập hồ sơ hoàn công, kiểm soát vật liệu đầu vào và các tiêu chuẩn kiểm tra kết cấu hạ tầng ngầm đồng bộ.
  4. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh: Các nhà nghiên cứu thuộc chuyên ngành Quản lý xây dựng, Đô thị học có thể kế thừa phương pháp tính toán chỉ số chất lượng chuyên gia và hệ số đánh giá phục vụ cho các công trình nghiên cứu mở rộng trong tương lai.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao công trình hạ tầng khu đô thị mới do tư nhân bỏ vốn vẫn phải chịu sự quản lý nhà nước như vốn ngân sách?

Bản chất của các dự án này là hình thức đối tác công - tư đổi đất lấy hạ tầng. Nhà đầu tư ứng vốn thi công trước và được Nhà nước hoàn vốn 100% thông qua việc khấu trừ tiền sử dụng đất thương phẩm. Sau khi hoàn thành, toàn bộ hạ tầng kỹ thuật được bàn giao cho chính quyền địa phương quản lý, phục vụ cộng đồng dân cư lâu dài. Do đó, việc buông lỏng quản lý sẽ gây thất thoát trực tiếp tài sản công và tạo gánh nặng ngân sách trong khâu bảo trì.

Đâu là nguyên nhân kỹ thuật chính dẫn đến sự cố lệch cao độ cống 0,5m tại thị trấn Khánh Hải?

Nguyên nhân chủ yếu do đơn vị tư vấn khảo sát, thiết kế thiếu trách nhiệm trong việc đánh giá hiện trạng kết nối khu vực và không cập nhật mốc cao độ quy hoạch xây dựng chi tiết. Đồng thời, cơ quan chuyên môn khi thẩm định bản vẽ thiết kế đã bỏ qua bước kiểm tra cao độ đấu nối thực tế, dẫn đến việc hai hệ thống thoát nước độc lập bị chênh nhau 0,5m khi kết nối vào cùng một tuyến xả.

Phương pháp chuyên gia trong luận văn được tiến hành như thế nào để đảm bảo tính khách quan?

Nghiên cứu lựa chọn 30 chuyên gia độc lập có trình độ từ đại học trở lên và tối thiểu 5 năm kinh nghiệm quản lý hạ tầng đô thị. Bảng câu hỏi được thiết kế theo thang đo phân cấp trọng số, trải qua 2 vòng khảo sát lấy ý kiến kín. Kết quả đánh giá chỉ số chất lượng tổng hợp được tính toán qua thuật toán xác suất thống kê nhằm loại bỏ tối đa độ lệch chuẩn và định kiến cá nhân.

Mô hình quản lý chất lượng đề xuất mang lại lợi ích cụ thể gì cho dự án Khu đô thị mới Đông Bắc K1?

Mô hình đề xuất thiết lập cơ chế giám sát ba bên chặt chẽ, rút ngắn thời gian xử lý các vướng mắc kỹ thuật hiện trường xuống dưới 15 ngày. Đồng thời, quy trình kiểm soát vật liệu đầu vào và nghiệm thu phần khuất ngầm giúp giảm tỷ lệ phát sinh sửa chữa sau hoàn công về mức dưới 2%, đảm bảo tiến độ bàn giao toàn bộ hạ tầng kỹ thuật đúng kế hoạch cam kết.

Luận văn đưa ra giải pháp gì để ngăn chặn hiện tượng tư vấn giám sát thông đồng với nhà thầu thi công?

Tác giả đề xuất quy định bắt buộc chủ đầu tư phải đấu thầu công khai gói thầu tư vấn giám sát thay vì chỉ định thầu nội bộ. Bên cạnh đó, Sở Xây dựng sẽ thực hiện cơ chế hậu kiểm đột xuất tối thiểu 3 tháng/lần đối với 100% hồ sơ nghiệm thu vật liệu và kiểm tra chéo năng lực hành nghề của từng giám sát viên trên công trường.

Kết luận

  1. Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và pháp lý về quản lý nhà nước đối với chất lượng công trình hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới trong bối cảnh thực thi Luật Xây dựng năm 2014 và Nghị định số 46/2015/NĐ-CP.
  2. Làm rõ các bất cập trong quản lý thực tế tại Ninh Thuận, đặc biệt là tình trạng buông lỏng tiền kiểm khiến công trình hư hỏng sau 1 năm khai thác và bị giảm trừ quyết toán 1.179 triệu đồng tại dự án Công viên biển Bình Sơn.
  3. Xây dựng thành công bộ 12 tiêu chí định lượng đánh giá chất lượng hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới dựa trên phương pháp chuyên gia với cỡ mẫu 30 nhà quản lý thực tế.
  4. Hoàn thiện mô hình tổ chức kiểm soát chất lượng ba bên có tính khả thi cao, ứng dụng trực tiếp tại dự án trọng điểm Khu đô thị mới Đông Bắc K1.
  5. Thiết lập quy trình nghiệm thu chuyển giao minh bạch, khép kín với thời hạn hoàn thành bàn giao chuẩn hóa trong vòng 30 ngày.

Trong giai đoạn tiếp theo từ năm 2017 đến năm 2020, Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Thuận và các cơ quan ban ngành cần nhanh chóng thể chế hóa các giải pháp của luận văn thành văn bản quy phạm pháp luật địa phương. Các nhà quản lý, chủ đầu tư và kỹ sư xây dựng hãy chủ động áp dụng ngay khung tiêu chí quản lý này vào thực tiễn dự án để nâng cao chất lượng đô thị bền vững.