Chương 1 NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG ĐỘC LẬP VÀ SỰ ĐIỀU CHỈNH CỦA PHÁP LUẬT 1. CÁC MÔ HÌNH NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG VÀ SỰ THỂ HIỆN TRÊN THỰC TẾ MỨC ĐỘ ĐỘC LẬP Ở bất kỳ quốc gia nào, ngân hàng trung ương đều đóng vai trò không thể thiếu trong triển khai thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong các giai đoạn phát triển. Vai trò huyết mạch này được lý giải ở khía cạnh nếu hệ thống ngân hàng mà thiếu “trái tim” là ngân hàng trung ương thì sẽ không hoạt động được. Hiệu quả hoạt động của ngân hàng trung ương đóng vai trò quyết định cho một nền kinh tế vận hành, phát triển lành mạnh cũng như thực hiện tốt chức năng điều tiết hệ thống tiền tệ.
Ngược lại, nếu hoạt động điều tiết nền kinh tế của ngân hàng trung ương không được thông suốt về thẩm quyền, mức độ tự chủ, tự quyết định sử dụng các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia sẽ làm cho nền kinh tế hoạt động thiếu ổn định, không an toàn và ẩn chứa nhiều rủi ro. Vai trò định hướng của ngân hàng trung ương trong ra các quyết định ảnh hưởng đến kinh tế vĩ mô, bao gồm cả việc giữ ổn định giá trị đồng tiền là một trong những yếu tố giúp nhận diện tính độc lập của ngân hàng trung ương có liên quan đến việc theo đuổi mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ là giữ ổn định giá trị đồng tiền, kiềm chế lạm phát và giữ ổn định kinh tế vĩ mô (Sturm, JE. Sự tham gia ngày càng sâu rộng của ngân hàng trung ương vào việc giải quyết các trục trặc trong phát triển kinh tế, như tình hình dịch bệnh Covid 19, khủng hoảng kinh tế hay các rủi ro môi trường, rủi ro xã hội trong phát triển kinh tế ngày càng được khẳng định rõ ràng hơn. Sự phối hợp giữa hoạt động của ngân hàng trung ương và các định hướng chính sách, pháp luật của Chính phủ giúp cho việc giải quyết các bất ổn của nền kinh tế đạt được nhiều tín hiệu tích cực, nhất là trong bối cảnh nền kinh tế xảy ra các dấu hiệu khủng hoảng hoặc gặp các bất ổn ở các thị trường bộ phận của nền kinh tế thị trường như trường hợp bất ổn của thị trường bất động sản ở Việt Nam giai đoạn hậu khủng hoảng tài chính năm 2007 cũng trong giai đoạn hiện nay.
12 Trên cơ sở các kinh nghiệm phát triển, nhất là các trải nghiệm xử lý các tác động xấu từ thực tiễn khủng hoảng kinh tế tài chính toàn cầu giai đoạn 2007 – 2011, nhiều nước trên thế giới, nhất là Hợp Chúng quốc Hoa Kỳ, Đại Hàn Dân Quốc, Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa hay Nhật Bản khi sử dụng ngân hàng trung ương như một công cụ hiệu quả để xử lý khủng hoảng, Lê Thị Thu Thuỷ (2013) cho rằng: Ngân hàng trung ương thực sự là nhân tố cốt lõi trong dẫn dắt hệ thống các định chế tài chính, hệ thống tài chính cũng như nền kinh tế quốc gia trải qua các khó khăn của khủng hoảng. Thực tế cho thấy, nếu ngân hàng trung ương có đẩy đủ thẩm quyền một cách cụ thể, rõ ràng trong việc xây dựng, triển khai thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia thì khi đó, các biện pháp can thiệp, hỗ trợ cho tổ chức tín dụng yếu kém có thể thoát khỏi tình trạng mất khả năng thanh toán hay tình trạng phá sản từ đó giúp duy trì và bảo đảm được tính thanh khoản, nhất là việc thực hiện tốt chức năng cung ứng dịch vụ thanh toán cho toàn hệ thống tài chính cũng như của nền kinh tế sẽ phát huy hiệu quả và thực chất hơn. Đến nay, trên thế giới đã biết đến 3 mô hình ngân hàng trung ương: (1) ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ; (2) ngân hàng trung ương là một cơ quan thuộc Chính phủ; và (3) ngân hàng trung ương thuộc Bộ Tài chính, trong đó, hai mô hình đầu tiên là phổ biến hơn cả. Việc lựa chọn mô hình ngân hàng trung ương phụ thuộc vào nhiều yếu tố như mức độ phát triển của nền kinh tế, khả năng điều tiết nền kinh tế của Chính phủ, thể chế chính trị… Thực tế cho thấy, không có một “mô hình chuẩn” nào đối với ngân hàng trung ương, nói cách khác, không có một mô hình ngân hàng trung ương duy nhất nào có thể áp dụng cho tất cả các nền kinh tế.
Mỗi quốc gia tùy thuộc vào đặc điểm, trình độ phát triển kinh tế và thể chế chính trị của mình mà lựa chọn mô hình ngân hàng trung ương phù hợp. Mô hình ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ Ở khía cạnh lịch sử, mô hình ngân hàng trung ương độc lập, trực thuộc Quốc hội còn được gọi là mô hình ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ. Mô hình này thường được thiết lập và vận hành ở các nước có nền kinh tế phát triển. Ở những quốc gia này, chính sách tiền tệ quốc gia đóng vai trò chính trong tạo động lực phát triển từ hoạt động của nền kinh tế đến việc giải quyết việc làm cũng như các vấn đề an sinh xã hội.
Đảm bảo hiệu quả trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, ngân hàng trung ương cần phải có vị trí pháp lý đủ mạnh để làm đối trọng thực sự trong mối quan hệ với Quốc hội và Chính phủ. Thẩm quyền pháp lý này phải 13 được rõ ràng, cụ thể, đồng thời cũng cần phải có các công vụ pháp lý để thực hiện chức năng của mình. Theo đó, Ban lãnh đạo ngân hàng phát hành có toàn quyền trong việc ra các quyết định thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Các can thiệp của Quốc hội hay Chính phủ sẽ không phát sinh hiệu lực pháp lý.
Về vị trí pháp lý, ngân hàng trung ương là một thiết chế độc lập, không nằm trong cơ cấu của Quốc hội (Nghị viện) hay Chính phủ. Chẳng hạn, ở Hoa Kỳ, Lãnh đạo Cục Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ được thiết lập thông qua cơ chế bầu. Khi Chính phủ cần nguồn tài chính để chi trả cho hoạt động của mình, Chính phủ có thể “vay” ngân hàng trung, nhưng Cục Dự trữ Liên bang có toàn quyền quyết định là có cho vay hay không? Sự kiện Chính phủ của Tổng thống Obama phải đóng cửa do không “vay” được tiền thông qua nâng trần nợ công năm 2008 là một ví dụ điển hình cho quyền độc lập tuyệt đối được tôn trọng của Chính phủ đối với quyết định do Cục Dự trữ Liên bang đưa ra. Có thể khẳng định, ngân hàng trung ương trong tình trạng pháp lý độc lập trong mối tương quan với Chính phủ là nhân tố cần thiết và cốt lõi có tác động tích cực trong việc đạt được hiệu quả cao trong điều hành chính sách tiền tệ, nghĩa là duy trì sự ổn định giá trị đồng tiền, kiểm soát lạm phát hiệu quả.
Lý luận và thực tiễn đã chứng minh, khi ngân hàng phát hành có sự độc lập cao thì tình trạng lạm phát khó xảy ra hoặc nếu có thì ở mức thấp hoặc có thể kiểm soát được. Như thế cũng có nghĩa, khi ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ thì việc xây dựng, quyết định, thực thi chính sách tiền tệ quốc gia hầu như không bị lệ thuộc hoặc chạy theo yêu cầu phát triển kinh tế mà Chính phủ đang theo đuổi. Một ngân hàng trung ương hoạt động tập trung vào mục tiêu giữ ổn định giá trị đồng tiền, độc lập và theo đuổi đến cùng mục tiêu duy trì mặt bằng giá cả ổn định. Để đạt được mục tiêu độc lập đòi hỏi ngân hàng trung ương, nhất là Chính phủ phải tôn trọng các quy định pháp luật về thẩm quyền cụ thể và không cơ quan nhà nước hay người đứng đầu cơ quan nhà nước nào có thể can thiệp vào hoạt động của ngân hàng trung ương.
Cũng tương tự như vậy, cơ quan phát hành và điều hành chính sách tiền tệ cũng cần phải có những bảo đảm pháp lý cần thiết khi có các công cụ pháp lý để khước từ các đề nghị hay yêu cầu ngân hàng trung ương “hỗ trợ” Chính phủ để đạt được các mục tiêu kinh tế vĩ mô, nhất là tăng trưởng kinh tế hay chi tiêu công cho Chính phủ vì nó là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến tình trạng lạm phát. Mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ Đây là mô hình thường được vận hành ở các nước có nền kinh tế chuyển đổi. Về cấu trúc, ngân hàng trung ương được xem là thành tố và nằm trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ. Vì là một bộ phận cấu thành nên trong mối quan hệ với Chính phủ, ngân hàng trung ương phải chịu sự điều hành, can thiệp trực tiếp của Chính phủ từ cách thức tổ chức, điều hành đến hoạt động triển khai thực hiện các mục tiêu chính sách, trong đó có chính sách tiền tệ quốc gia đi vào trong đời sống kinh tế - xã hội.
Trong mô hình này ngân hàng trung ương chịu sự chi phối, lệ thuộc vào Chính phủ ở cả mô hình tổ chức và thẩm quyền. Sự chi phối, lệ thuộc này làm cho thẩm quyền pháp lý của thiết chế công quyền này bị giới hạn rất nhiều. Trong mối quan hệ tổ chức thực hiện quyền lực quản lý hành chính nhà nước, ngân hàng trung ương là cơ quan hành chính “cấp dưới” của Chính phủ. Do là thành viên Chính phủ, nên về nguyên tắc có thể suy luận ngân hàng trung ương đương nhiên được xem hay có nguy cơ bị biến thành là “công cụ” kinh tế nằm trong tay Chính phủ nhằm đáp ứng nhu cầu của Chính phủ như chi tiêu công hoặc là công cụ bơm tiền cho các mục tiêu tăng trưởng.
Trong nhiều trường hợp, để điều tiết hoạt động kinh tế đáp ứng mục tiêu tăng trưởng kinh tế đã được Quốc hội (hay Nghị viện) giao, Chính phủ cũng có thể yêu cầu ngân hàng trung ương phải điều chỉnh các mục tiêu chính sách, trong đó bao gồm cả mục tiêu chính sách tiền tệ để phục vụ cho mục tiêu tăng trưởng. Chẳng hạn trong tình huống Việt Nam,“Chính phủ quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng bộ, cơ quan ngang bộ”1.