CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VẤN ĐỀ 1. Trên thế giới Tại các quốc gia có rừng trên thế giới, khái niệm đồng quản lý (hợp tác quản lý) tài nguyên thiên nhiên được nhiều tác giả đưa ra, tiêu biểu như: Borrini-Feyerabend, 1996 [36], đưa ra khái niệm về đồng quản lý các khu bảo tồn (Protected Areas) là tìm kiếm sự hợp tác, trong đó các bên liên quan cùng nhau thoả thuận chia xẻ chức năng quản lý, quyền và nghĩa vụ trên một vùng lãnh thổ hoặc một khu vực tài nguyên dưới tình trạng bảo vệ. Cũng theo Borrini-Feyerabend, 2000 [38] khái niệm về đồng quản lý như là một dạng hợp tác trong đó cá hai hoặc nhiều đối tác xã hội hiệp thương với nhau xác định và thống nhất việc chia xẻ chức năng quản lý, quyền và trách nhiệm về một vùng, một lãnh thổ hoặc nguồn tài nguyên thiên nhiên được xác định. Đồng thời đối với mục tiêu về văn hoá, chính trị việc đồng quản lý là nhằm tìm kiếm sự “công bằng” trong quản lý tài nguyên thiên nhiên.
Trong đó, thuật ngữ "tiếp cận số đông” trong quản lý tài nguyên, kết hợp giữa nhiều đối tác có vai trò khác nhau, nhằm mục tiêu chung là bảo tồn thiên nhiên, phát triển bền vững và chia sẻ công bằng quyền lợi liên quan đến tài nguyên. Wild và Mutebi, 1996 [48] lại cho rằng đồng quản lý là một quá trình hợp tác giữa các cộng đồng địa phương với các tổ chức Nhà nước trong việc sử dụng và quản lý tài nguyên thiên nhiên hoặc các tài sản khác. Các bên liên quan, Nhà nước hay tư nhân cùng nhau thông qua một hiệp thương, xác định sự đóng góp của mỗi đối tác và kết quả là cùng nhau ký một hiệp ước phù hợp mà các đối tác đều chấp nhận được. Rao và Geisler, 1990 [43] định nghĩa đồng quản lý là sự chia sẻ việc ra quyết định giữa những người sử dụng tài nguyên địa phương với các nhà quản lý tài nguyên về chính sách sử dụng các vùng bảo vệ.
Các đối tác cần hướng tới mối quan tâm chung là bảo tồn thiên nhiên để trở thành “đồng minh tự nguyện”. Ingle và các tác giả, 1999 [35] lại cho rằng đồng quản lý được coi như sự sắp xếp quản lý được thương lượng bởi nhiều bên liên quan, dựa trên cơ sở thiết lập quyền và quyền lợi, hoặc quyền hưởng lợi được Nhà nước công nhận mà hầu hết những người sử dụng tài nguyên chấp nhận được. Quá trình đó được thể hiện trong việc chia sẻ quyền ra quyết định và kiểm soát việc sử dụng tài nguyên. Qua các khái niệm của các tác giả nêu trên, đồng quản lý được hiểu như sau: Đồng quản lý khu bảo tồn thiên nhiên là quá trình tham gia và hiệp thương của nhiều đối tác có mối quan tâm tới nguồn tài nguyên trong khu bảo tồn, nhằm đạt được một thoả thuận thống nhất về quản lý tài nguyên khu bảo tồn vừa đáp ứng mục tiêu chung là bảo tồn thiên nhiên, vừa đáp ứng mục tiêu riêng có thể chấp nhận được và phù hợp với từng đối tác.
Các quan điểm về đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên được các quốc gia vận dụng tuỳ theo tình hình thực tế của đất nước và điều kiện cụ thể của từng VQG, khu bảo tồn. Cụ thể như: Theo Wild và Mutebi, 1996 [48] tại VQG Bwindi Impenetrable và Mga Hinga Gorilla thuộc Uganda việc hợp tác quản lý được thực hiện theo qui ước giữa ban quản lý VQG và cộng đồng dân cư. Trong đó, người dân được phép khai thác một số lâm sản trên quan điểm khai thác sử dụng bền vững, đồng thời có nghĩa vụ quản lý bảo vệ tài nguyên rừng. Như vậy, việc hợp tác quản lý tại đây mới chỉ có hai đối tác là ban quản lý VQG và cộng đồng dân cư tham gia.
Theo Moenieba Isaacs và Najma Mohamed, 2000 [39], việc hợp tác quản lý tài nguyên thiên nhiên tại VQG Richtersveld chủ yếu dựa trên hương ước quản lý bảo vệ tài nguyên. Trong đó, người dân cam kết bảo vệ đa dạng sinh học trên địa phận của mình, còn chính quyền và ban quản lý hỗ trợ người dân xây dựng cơ sở hạ tầng và cải thiện các điều kiện kinh tế xã hội khác. H, 2000, [44] việc hợp tác quản lý tài nguyên thiên nhiên tại VQG Kruger được thực hiện trên nguyên tắc: người dân phải xây dựng quy ước bảo vệ môi trường trong khu vực VQG, đồng thời họ cũng chia xẻ lợi ích thu được từ du lịch. Những kết quả đạt được ở Nam Phi cho thấy việc đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên ở các VQG phải dựa trên nguyên tắc: hai bên tham gia phối hợp cùng xây dựng qui ước quản lý sử dụng tài nguyên thiên nhiên một cách bền vững.
Đây là bài học kinh nghiệm cho các nước đang phát triển khác., 1999 [46], việc hợp tác quản lý tài nguyên thiên nhiên tại VQG Vutut được thực hiện trên nguyên tắc: có sự hợp tác giữa chính quyền, ban quản lý VQG và cộng đồng dân cư. Đồng quản lý ở đây đã kết hợp được các mối quan tâm của các bên tham gia và sử dụng kiến thức bản địa của người dân địa phương vào mục tiêu bảo tồn. Đồng thời, ban quản lý VQG xây dựng và đưa ra các mô hình bảo tồn thiên nhiên và phát triển kinh tế xã hội, còn người dân có trách nhiệm thực hiện các mô hình đó. Như vậy, việc hợp tác quản lý ở đây đã giải quyết hài hoà mâu thuẫn giữa Nhà nước và cộng đồng dân cư địa phương.
Đồng thời, lợi dụng được kiến thưc bản địa vào công tác bảo tồn hoang dã và bảo tồn các di sản văn hoá. Theo Shuchenmann, 1999 [45], việc hợp tác quản lý tài nguyên thiên nhiên tại VQG Andringitra đã có sự tham gia của nhiều bên như: chính quyền, ban quản lý VQG, người dân và du lịch. Trong đó, Chính phủ đã đưa ra các nghị định đảm bảo người dân được quyền: chăn thả gia súc, khai thác tài nguyên từ rừng phục hồi để sử dụng tại chỗ, cho phép giữ gìn những tập quán truyền thống khác như có thể giữ gìn các điểm thờ cúng thần rừng.Đồng thời, để đạt được những thoả thuận trên, người dân phải đảm bảo tham gia bảo vệ sự ổn định của các hệ sinh thái trong khu vực. Theo Oli Krishna Prasad, 1999 [41], việc đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên tại khu bảo tồn Hoàng gia Chitwan ở Nepal, cộng đồng dân cư địa phương được hưởng từ 30% - 50% lợi nhuận thu được từ hoạt động kinh doanh du lịch hàng năm thông qua việc đầu tư cho các hoạt động phát triển kinh tế-xã hội của cộng đồng.
Song, việc đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên này mới chỉ dừng lại ở vùng đệm khu bảo tồn. B, 1993 [42] việc đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên tại VQG Dong Yai - Thái Lan đã có sự phối hợp giữa người dân với Cục Lâm nghiệp Hoàng gia để xây dựng hệ thống quản lý rừng đảm bảo ổn định về môi trường sinh thái, cũng như phục vụ lợi ích của người dân trong khu vực. Như vậy, việc đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên tại Thái Lan người dân đã chứng minh được khả năng của họ trong việc phối hợp thực hiện có hiệu quả trong các hoạt động bảo tồn và họ cũng khẳng định rằng nếu chính phủ có chính sách khuyến khích và chuyển giao quyền lực thì họ chắc chắn sẽ thành công trong việc kiểm soát các hoạt động khai thác quá mức nguồn tài nguyên rừng, các hoạt động phá rừng và tác động tới môi trường. Ở Việt Nam Tại Việt Nam trước đây tài nguyên rừng là do Nhà nước trực tiếp quản lý.
Mọi hoạt động khai thác và sử dụng tài nguyên rừng đều do Chính phủ quyết định. Khái niệm đồng quản lý tài nguyên lần đầu tiên được đưa vào Việt Nam năm 1997. Song do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, nên khái niệm này vẫn còn nhiều vấn đề bất cập. Qua qua quá trình thực hiện quản lý rừng tại các địa phương, khái niệm về đồng quản lý đã được nhiều tổ chức, các tác giả trong và ngoài nước đưa ra.
Trong đó, tiêu biểu là khái niệm của IUCN đưa ra là: "Các khu bảo tồn do Nhà nước thiết lập, nơi quyền ra quyết định, trách nhiệm và quyền lợi chia sẻ giữa các cơ quan Nhà nước và các bên tham gia, đặc biệt cộng đồng địa phương sống dựa vào tài nguyên rừng tại các khu bảo tồn đó"[13]. Theo Uirich Apel, Oliver C. Maxwell và các tác giả, 2002 [27] đã nghiên cứu về đồng quản lý tại khu bảo tồn Pù Luông - Nghệ An cho thấy việc quy hoạch sử dụng đất, tình hình quản lý tài nguyên rừng còn nhiều vấn đề bất cập. Đồng thời những nghiên cứu này còn chỉ ra cuộc sống của người dân địa phương còn phụ thuộc vào rừng, một số thể chế chính sách còn chưa phù hợp với tình hình thực tế của địa phương.
Song các nghiên cứu chưa đánh giá được đầy đủ tiềm năng về đồng quản lý cũng như chưa đưa ra được nguyên tắc và giải pháp thực hiện. Trong thời gian gần đây, đã có một số dự án được triển khai thực hiện với mục tiêu xây dựng mô hình đồng quản lý. Điển hình như: dự án MOSAIC, 2002 đang triển khai thực hiện tại khu vực sông Thanh - Quảng Nam, nội dung đồng quản lý mới được bắt đầu và đang trong thời gian thử nghiệm cho giai đoạn tiếp theo; Dự án về xây dựng mô hình đồng quản lý giữa khu bảo tồn, cộng đồng dân cư và các tổ chức, cơ quan liên quan (bao gồm cả tổ chức chính phủ và phi chính phủ) tại khu bảo tồn thiên nhiên Phong Điền, tỉnh Thừa Thiên - Huế. Song các dự án nói trên đều chưa đưa ra được nguyên tắc và các giải pháp thích hợp để xây dựng kế hoạch đồng quản lý tài nguyên.
Việc đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên ở Việt Nam là mới, các thể chế chính sách còn nhiều vấn đề bất cập, chưa phù hợp với hướng phát triển của mô hình này. Do vậy, việc tham gia của các bên liên quan còn nặng tính hình thức và chồng chéo về quản lý. Đặc biệt, đối với cộng đồng dân cư sinh sống tại khu vực vùng đệm của các khu bảo tồn và VQG, việc tham gia vào mô hình còn mang tính thụ động, họ chưa được coi là chủ thể tích cực trong việc quản lý bảo vệ tài nguyên thiên nhiên. Do đó nhất thiết cần phải có những nghiên cứu để xây dựng phương thức đồng quản lý nhằm thu hút người dân địa phương tự nguyện tham gia đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên.
CHƯƠNG 2 MỤC TIÊU, ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 2.