Chương 1: Những vấn đề lý luận về đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật. Chương 2: Thực hiện đánh giá tác động của một số chính sách trong đề nghị xây dựng Luật Đầu tư (sửa đổi) và kiến nghị hoàn thiện. CHUONG 1: NHUNG VAN ĐÈ LÝ LUẬN VE ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CUA CHÍNH SÁCH TRONG ĐÈ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT 1.1 Khái niệm đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật 1. Khái niệm chính sách Chính sách (Policy) là một thuật ngữ phổ biến trong khoa học chính trị cũng như khoa học pháp lý và được sử dụng tương đối thường xuyên trong đời sống xã hội.
Chính vì vậy, khái niệm “chính sách” được tiếp cận dưới nhiều góc độ và nhiều quan điểm khác nhau. Trên thế giới, theo khoa học pháp lý các nước phương Tây, chính sách được định nghĩa là “›bững nguyên tắc chung được sử dung dé định hướng hoạt động quản lý của nhà nước của Chính phú ”!. Một sé học giả nước ngoài cũng đưa ra các quan điểm khác nhau về định nghĩa chính sách. Considine cho rằng: “Chính sách là một hành động mang tính quyên lực nhà nước nhằm sử đụng nguôn lực để thúc đẩy một gid trị wu tiên ”?: Wheelan nhận định: “Chính sách là quá trình mà một xã hội tạo ra và quyết định có tính bắt buộc những hành vi nào được chấp nhận và hành vi nào không "3.
Hay theo quan điểm của David Easton: “Chính sách bao gầm chuỗi các quyết định và hành động mà trong đó phân phối thực hiện các giá trị”'. Ö góc độ khác theo Anderson, “Chính sách là một tiến trình hành động có mục dich được thực hiện bởi các chu thé nhằm giái quyết một vẫn dé được quan tam”. Tai Việt Nam, “chính sách” xuất hiện nhiều trong các chiến lược phát triển, trong văn kiện của Đảng, trong các văn bản pháp luật, các vẫn đề liên quan đến lĩnh vực chính trị và nhà nước pháp quyền. Theo Từ điền tiếng Việt, thì chính sách là “sách luge và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế ma đề ra”5.
Chính sách khác với đường lỗi. Nếu như đường lối chỉ những định hướng chung, mang tính chất chiến lược thì chính sách chi là “.mét tap ! “Black Law Dictionary 7th edition”, tr. Considine, M 1994, “Public policy: A critical approach, Macmillan”, Melbourne. 3 Wheelan, C 2011, “Introduction to Public Policy”, New York.
* David Easton, “An Approach to the Analysis of Political Systems, Nxb. Cambridge University Press”, tr. 1975, “Public policy-making”, New York: Praeger. 5 Viện ngôn ngữ học (2003), “Tu điển Tiếng Việt”, Nxb.
Da Nẵng - Trung tâm Tir điện học, Hà Nội - Đà Nẵng, tr. hợp biện pháp được thể chế hóa, mà một chủ thé quyên lực, hoặc chủ thé quản lý dua ra, trong do tạo sự tu đãi cho một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ, định hướng hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nao dé trong chiến lược phát triển của một hệ thong xã hội ”. Nói cách khác, chính sách “là giải pháp cùng các biện pháp cụ thé thực hiện giải pháp ấy được một chủ thé quyền lực lựa chọn và thể hiện bằng văn bản có giá trị pháp lý nhằm điều chỉnh hành vi của xã hội hoặc công đồng để giải quyết một hoặc một số van dé lớn liên quan đến nhiều đối tượng trong một giai đoạn xác định ””. Theo cách điễn giải như trên, chính sách hàm ý là sản phâm của một đáng cầm quyền hoặc của nhà nước, hay mang tinh chất “công”, mặc dù trong thực tế, chính sách đôi khi còn được hiểu theo nghĩa rộng, trong đó chủ thể ban hành bao gồm cả những thiết chế ngoài Nhà nước.
Tuy nhiên, định nghĩa “chính sách” trong đề nghị xây dựng dự thảo luật nói riêng và các văn bản pháp luật nói chung không được xây dựng riêng và hoàn chỉnh. Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, sửa đôi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP tại khoản 1 Điều 2 quy định chính sách “ld định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết van dé của thực tiễn nhăm đạt được mục tiêu nhất định”. Đây được xem là định nghĩa chính thức về “chính sách” trong hoạt động DGTDCS của đề nghị xây dựng luật mà đề tài tiếp cận, là cơ sở quan trọng, thống nhất cách hiểu về chính sách dưới góc độ pháp lý. Theo khái niệm trên, một chính sách gồm 3 yếu tố cầu thành chính: (1) Vấn đề thực tiễn cần giải quyết; (2) Định hướng, mục tiêu giải quyết vẫn đề (hay còn gọi là mục tiêu của chính sách); (3) Các giải pháp của Nhà nước (giải pháp thực hiện chính sách) dé giải quyết van dé theo mục tiêu đã xác định.
Như vậy, khi có van dé đã, đang xảy ra hoặc dự báo xảy ra có tác động tiêu cực một cách đáng ké đến hoạt động, đời sống của một hoặc một số nhóm đối tượng trong xã hội hoặc ảnh hưởng đến quá trình vận hành của cơ quan nha nước thì Nhà nước buộc phải có những chính sách dé giải quyết van đề đó. Trong đó, mục tiêu giải quyết của chính sách là mức độ giải quyết vấn đề mà Nhà nước hướng tới, trước mat hoặc lâu dai dé han ché những tac động tiêu cực của vấn đề thực tiễn. Giải pháp thực hiện chính sách là các phương án giải quyết van đề thực tiễn a Neuyén Minh Thuyét (2015), “Van động chính sách ở nước ta từ góc nhìn của một cựu đại biéu Quốc hội”, trong cuốn Vận động chính sách công - Lý luận và thực tiễn, Dao Trí Uc va Vũ Công Giao đồng chủ biên, Nxb. Lao Động, Hà Nội.
theo mục tiêu đã xác định, phù hợp với quy mô, phạm vi và khắc phục được chính xác các nguyên nhân gây ra vấn đề. Đây là cách tiếp cận xây dựng, hoạch định chính sách dựa trên nhu cầu thực tiễn và nhằm giải quyết van dé thực tiễn. Do đó, điều quan trọng đầu tiên là phải nhận diện đúng vấn đề thực tiễn cần giải quyết. Khái niệm danh giá tác động của chính sách DGTDCS (Policy Impact Assessment - PIA) là một quy trình quan trọng trong qua trình xây đựng pháp luật nhằm nâng cao chất lượng pháp luật trong bối cảnh hiện nay.
Khái nệm DGTDCS được các nhà nghiên cứu, các tác giả nhận định dưới nhiều quan điểm khác nhau. Trước khi chính thức có khái nệm DGTDCS thì khái niệm “đánh giá tác động pháp luật” (Regulatory Impact Assessment - RIA) được sử dụng là một thuật ngữ mang tính công cụ, xuất hiện lần đầu tiên trên thế giới vào giữa thập niên 70 của thế kỷ XX tại Mỹ. Theo Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD), đánh giá tác động pháp luật là phương pháp có tính hệ thống được sử dụng nhằm đánh giá một cách toàn diện, nghiêm túc về các tác động của chính sách trong một văn bản pháp luật được đề xuất hay một văn bản hiện có và đánh giá các phương án khác dé xử lý van dé thực tiễn mà không cần phải sử dụng tới biện pháp ban hành VBQPPL. Ở góc độ các tác giả nghiên cứu tại Việt Nam, RIA là “mé6t tap hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các dé xuất chính sách, bao gdm việc nghiên cứu sâu các hoạt động di kèm với quá trình xây dung chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một ban báo cáo độc lập "Š.
Tại Việt Nam, thuật ngữ DGTDCS được sử dụng chính thức trong giai đoạn tiền chính sách nhằm lựa chọn chính sách có chất lượng cao. Có quan điểm cho rằng, ĐGTĐCS là “gua trình dự đoản và xác định những tác động có thể xảy ra của một phương án chính sách bất kp”, hoặc ĐGTĐCS là “quá trình xác định một cách có hệ thong mục tiêu và khả năng ảnh hưởng cũng như khả năng thực hiện của một chính sách bat kỳ””. Như vậy, dù cách dién đạt khác nhau nhưng có thể nhận định, DGTDCS là 8 Bộ Tư pháp - UNDP (2011), Số tay Kỹ thuật soạn thảo, thâm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr.
® Trường Đại học Luật Hà Nội (2022), Cơ sở lý luận và thực tiễn của đánh giá tác động chính sách trong Dự thảo Luật Giao thông đường bộ sửa đổi, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường, tr. một hoạt động đánh giá sự ảnh hưởng của chính sách đối với các đối tượng khác nhau trong xã hội và đối với sự phát triển chung của xã hội; cụ thé là đánh giá sự ảnh hưởng của chính sách đối với kinh tế, xã hội, giới tính, thủ tục hành chính, hệ thống pháp luật. ĐŒTĐCS nói chung thường thực hiện ở hai giai đoạn: trước khi chính sách được ban hành và sau khi chính sách đã được ban hành và đi vào cuộc sống. Khi đề cập đến ĐGTĐCS trong xây dựng pháp luật là chủ yếu dé cập đến dự báo tác động của chính sách nêu được luật hóa thì sẽ ảnh hưởng như thế nào đến các đối tượng chịu tác động, cũng như tác động ra sao đến chủ thê (cơ quan nhà nước) chịu trách nhiệm tổ chức thi hành!9, Khái niệm DGTDCS đã được luật hóa tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chỉ tiết về một số điều và biện pháp thi hành Luật BHVBQPPL, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 tại khoản 2 Điều 2 Nghị định 34/2016/NĐ-CP: “Đánh giá tác động của chính sách là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách đang được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp toi wu thực hiện chính sách”.
Như vậy, quy định pháp luật Việt Nam đã định nghĩa DGTDPL là một quá trình phân tích, dự báo tác động của chính sách đó trong đời sống xã hội. Đặc điểm của việc DGTDCS là tim ra giải pháp tối ưu đối với van dé thực tiễn đặt ra. Vi vậy, dưới bất kỳ góc độ nào, ĐGTĐCS vẫn luôn là công cụ hỗ trợ quan trọng, hữu hiệu trong suốt quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Luật là đơn vị cấu trúc bên trong của hệ thống pháp luật bao gồm các QPPL điều chỉnh một loại quan hệ xã hội có cùng tính chất, nội dung thuộc một lĩnh vực đời sống xã hội nhất định.
Luật là một loại VBQPPL do Quốc hội ban hành, có hiệu lực pháp lý cao nhất.