Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ chuyên ngành Kinh tế chính trị (mã số: 62 31 01 02) với đề tài "Cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước trong các doanh nghiệp ở Việt Nam" được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Minh Phương tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh năm 2018, dưới sự hướng dẫn khoa học của tập thể cán bộ hướng dẫn gồm PGS.TS. Đoàn Xuân Thủy và TS. Tô Quang Thu.

Về tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu, tác giả chỉ rõ: Từ Đại hội VI (12/1986), Đảng Cộng sản Việt Nam đã chủ trương xóa bỏ cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp, đặt ra yêu cầu đổi mới khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Tiếp đó, Nghị quyết Trung ương 3 khóa IX (2001) và các Nghị quyết Đại hội X, XI, XII khẳng định yêu cầu tăng cường quản lý của chủ sở hữu đối với DNNN, phân định rõ chức năng quản lý hành chính kinh tế của Nhà nước và chức năng quản trị sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Đặc biệt, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa XII nhấn mạnh DNNN là lực lượng nòng cốt của kinh tế nhà nước nhưng hiệu quả hoạt động còn thấp, chưa tương xứng với nguồn lực đầu tư; trách nhiệm của người quản lý chưa rõ ràng; việc tách chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu (CSH) vốn nhà nước thực hiện chậm; cơ chế quản lý, giám sát và việc thực thi quyền, trách nhiệm của cơ quan, người đại diện CSH chưa phù hợp.

Thực tiễn quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp thời gian qua bộc lộ nhiều hạn chế nghiêm trọng. Tình trạng kinh doanh thua lỗ, thất thoát vốn, không trả được nợ diễn ra ở nhiều đơn vị; nhiều cán bộ chủ chốt là người đại diện CSH vốn nhà nước vi phạm kỷ luật Đảng và pháp luật. Văn bản dẫn chứng hàng loạt vụ việc cụ thể:

  • Năm 2003: Vụ án tại Công ty Tiếp thị thương mại nông nghiệp - công nghiệp thực phẩm (thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn), Giám đốc bị kết án chung thân do tham ô và cố ý làm trái, gây thiệt hại và chiếm đoạt 101,6 tỷ đồng.
  • Năm 2009: Chủ tịch Hội đồng quản trị (HĐQT) Tập đoàn Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV) bị kỷ luật cảnh cáo do buông lỏng quản lý, vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ, để xảy ra tình trạng khai thác và kinh doanh trái phép hàng triệu tấn than.
  • Năm 2010: Chủ tịch HĐQT Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin) bị khai trừ Đảng và xử lý hình sự (tuyên án tử hình) do sai phạm nghiêm trọng trong huy động, quản lý vốn, đưa tập đoàn vào bờ vực phá sản và bổ nhiệm người thân giữ các chức vụ đại diện vốn trái quy định.
  • Năm 2013: Lãnh đạo chủ chốt tại 4 công ty TNHH một thành viên dịch vụ công ích TP. Hồ Chí Minh (Thoát nước đô thị, Chiếu sáng công cộng, Công trình giao thông Sài Gòn, Công viên cây xanh) bị kỷ luật, buộc thôi việc do chia lương cho lãnh đạo cao bất thường, khai báo số lượng lao động thấp hơn thực tế.
  • Năm 2014: Chủ tịch Hội đồng thành viên (HĐTV) Tổng công ty Hàng hải Việt Nam (Vinalines) bị tuyên án tử hình do sai phạm mua ụ nổi 83M gây thiệt hại hơn 366 tỷ đồng và tham ô hơn 28 tỷ đồng, trong đó cơ quan chủ quản là Bộ Giao thông vận tải đã không làm tròn trách nhiệm kiểm tra, giám sát.
  • Năm 2016: Sai phạm tại Tổng công ty Cổ phần Xây lắp Dầu khí Việt Nam (PVC) thuộc Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) gây thua lỗ 3.298,27 tỷ đồng (giai đoạn 2011-2013).
  • Năm 2017: Khởi tố, đình chỉ sinh hoạt Đảng đối với nguyên Chủ tịch HĐTV PVN do cố ý làm trái quy định quản lý kinh tế.

Tác giả xác định nguyên nhân căn bản của các sai phạm trên xuất phát từ những bất cập của cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong doanh nghiệp, thể hiện qua việc phân định thẩm quyền, lựa chọn chủ thể đại diện và công tác kiểm tra, giám sát. Do đó, việc nghiên cứu cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước dưới góc độ Kinh tế chính trị là khoảng trống khoa học cần được giải quyết nhằm cung cấp luận cứ cho việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.

Mục đích nghiên cứu: Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp; phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế này ở Việt Nam giai đoạn 2010-2016; trên cơ sở đó đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước đến năm 2030.

Nhiệm vụ nghiên cứu:

  • Thứ nhất, phân tích và hệ thống hóa làm rõ cơ sở lý luận về sở hữu nhà nước, đại diện CSH vốn nhà nước và cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trong quá trình chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp.
  • Thứ hai, nghiên cứu kinh nghiệm về cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp ở một số quốc gia và rút ra bài học tham khảo cho Việt Nam.
  • Thứ ba, phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong các DNNN ở Việt Nam thời gian qua, rút ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân hạn chế.
  • Thứ tư, đề xuất quan điểm, giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp ở Việt Nam trong thời gian tới.

Đối tượng nghiên cứu: Cơ chế đại diện CSH với tư cách là tổng thể các yếu tố bao gồm những mối quan hệ kinh tế, pháp lý giữa Nhà nước và những tập thể, cá nhân được Nhà nước trao quyền đại diện CSH vốn Nhà nước trong các DNNN.

Phạm vi nghiên cứu:

  • Về nội dung: Luận án nghiên cứu doanh nghiệp có vốn nhà nước, trong đó tập trung phân tích minh họa thực trạng cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong một số doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước.
  • Về không gian: Nghiên cứu tại các DNNN ở Việt Nam.
  • Về thời gian: Khảo sát thực trạng trong giai đoạn 2010-2016, đề xuất phương hướng và giải pháp đến năm 2030 (có sử dụng tài liệu so sánh trước 2010 và sau 2016).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tác giả hệ thống hóa tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước theo các nhóm nội dung cụ thể:

Các nghiên cứu nước ngoài:

  • Về lý luận sở hữu và tư bản: C. Mác trong tác phẩm Bộ Tư bản phê phán khoa kinh tế chính trị (Quyển thứ ba) chỉ rõ sự tách rời giữa chức năng tư bản và quyền sở hữu tư bản trong công ty cổ phần, đặt nền móng lý thuyết cho việc phân định quyền sở hữu và quyền quản lý, điều hành.
  • Về cải cách sở hữu tại Trung Quốc: Cốc Thư Đường (chủ biên cuốn Lý luận mới về kinh tế học xã hội chủ nghĩa) khẳng định vai trò chủ thể của chế độ công hữu kết hợp thúc đẩy kinh tế phi công hữu. Trâu Đông Đào và Đổng Đức Cương (trong cuốn Báo cáo phát triển kinh tế và cải cách thể chế phát triển Trung Quốc - 30 năm cải cách mở cửa của Trung Quốc) tiếp cận quyền sở hữu dưới góc độ "quyền tài sản", phân tích xu hướng sở hữu hỗn hợp. Trâu Đông Đào và Âu Dương Nhật Huy tổng kết 30 năm cải cách chế độ sở hữu Trung Quốc qua 4 giai đoạn (1978-1991; 1992-1997; 1998-2001; từ sau 2002), chỉ ra 7 vấn đề tồn tại và 6 bài học kinh nghiệm, trong đó nhấn mạnh việc tách chức năng quản lý công của chính phủ khỏi chức năng người đầu tư vốn thông qua việc thành lập Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước (SASAC).
  • Về quản trị DNNN và kiểm soát đại diện: Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) ban hành OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises (ISBN 92-64-00942-6), đề xuất thực hiện quyền sở hữu nhà nước thông qua thực thể sở hữu tập trung, chuyên nghiệp và tách biệt nghiêm ngặt chức năng sở hữu với chức năng quản lý hành chính. Bộ Tài chính và Giảm thiểu Thủ tục hành chính Úc công bố Commonwealth Government Business Enterprise Governance and Oversight Guidelines (2011) quy định việc quản trị doanh nghiệp chính phủ (GBE) theo Đạo luật CAC Act 1997. Báo cáo của UNICO (UK) Limited (2013) thực hiện cho Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) và Bộ Tài chính Việt Nam tổng kết kinh nghiệm quốc tế về cơ cấu HĐQT, quy trình bổ nhiệm, đánh giá và trả lương cho thành viên HĐQT. Gary H. Jefferson (2014) chỉ rõ bài toán phân bổ quyền sở hữu không rõ ràng khiến tài sản DNNN bị biến thành hàng hóa công ("quanmin"), gây thất thoát và tích tụ nợ xấu. Zhang Jun (2014) phân tích tính "thực dụng" và "thực nghiệm" trong cải cách DNNN Trung Quốc. Laksamana Sukardi (2014) chỉ ra mối liên hệ giữa quản trị yếu kém và tính dễ tổn thương của DNNN tại Indonesia cùng vai trò của Luật DNNN trong việc hạn chế sự can thiệp của các bộ chủ quản.

Các nghiên cứu trong nước:

  • Về sở hữu và mô hình đại diện CSH: Đề tài cấp quốc gia KX04.09/06-10 do Nguyễn Kế Tuấn chủ nhiệm đã làm rõ bản chất sở hữu trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trần Tiến Cường (2013) nghiên cứu pháp luật điều chỉnh và mô hình CSH theo kinh nghiệm quốc tế. Nguyễn Đình Cung và Bùi Văn Dũng phân tích mô hình đại diện CSH nhà nước theo hướng tách bạch quản lý nhà nước và quyền CSH. Luận án của Phạm Thị Thanh Hòa (2012) nghiên cứu cơ chế quản lý vốn đầu tư giai đoạn 2001-2010; luận án của Nguyễn Thị Kim Đoan (2014) khảo sát quản lý vốn tại Đà Nẵng; luận án của Nguyễn Mạnh Hùng (2014) xây dựng khung lý thuyết về cơ chế quản lý tài sản công. Hồ sơ dự án Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (2014) cung cấp cơ sở dữ liệu thực tiễn và tác động chính sách. Nguyễn Ngọc Thanh (2010) và Trần Việt Lâm nghiên cứu việc ứng dụng Lý thuyết người đại diện và lý thuyết trò chơi trong lựa chọn người đại diện phần vốn nhà nước.
  • Về công tác kiểm tra, giám sát và phòng ngừa tư lợi: Lê Hồng Liêm (2014, 2015) nghiên cứu giải pháp hạn chế mối quan hệ không bình thường giữa cán bộ có chức quyền với doanh nghiệp để trục lợi. Các ấn phẩm của Ban Nội chính Trung ương phân tích thực trạng và giải pháp phòng chống "lợi ích nhóm". Đề tài của Đỗ Thị Thục và Nguyễn Thị Thu Hương (2012) tại Học viện Tài chính nghiên cứu nâng cao hiệu quả quản lý vốn tại các tập đoàn kinh tế; Bùi Văn Vần và Đặng Quyết Tiến nghiên cứu giám sát tài chính nhà nước đối với DNNN. Kỷ yếu hội thảo Học viện Tài chính tập hợp nghiên cứu của Trần Văn Tá, Nghiêm Thị Thà, Bạch Thị Thu Hường, Phạm Tiến Đạt, Phạm Anh Tuấn về hoàn thiện giám sát tài chính.
  • Về cải cách và tái cơ cấu DNNN: Công trình của Lê Quốc Lý tập hợp các phân tích của Đặng Huy Đông, Trần Thị Minh Châu, Ngô Tuấn Nghĩa, Trần Kim Chung, Lê Song Lai, Chu Văn Cấp, Phạm Thị Khanh về vai trò của SCIC, quản trị cán bộ và trách nhiệm sử dụng vốn. Ấn phẩm của Dự án RCV phân tích sự méo mó thị trường và 3 điểm nghẽn thể chế quản trị DNNN. Các đề tài của Phạm Đức Trung, Hoàng Đức Long, Trần Hữu Tiến và nghiên cứu tại hội thảo năm 2017 của Phan Đức Hiếu, Nguyễn Minh Phong, Nguyễn Đại Lai tập trung vào các giải pháp đẩy mạnh cổ phần hóa và xử lý kẽ hở trong quản trị vốn nhà nước.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết: Mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu về DNNN và quản lý vốn nhà nước, song phần lớn tiếp cận dưới giác độ luật học, quản trị kinh doanh hoặc tài chính doanh nghiệp. Cho đến thời điểm tác giả thực hiện nghiên cứu, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống dưới góc độ chuyên ngành Kinh tế chính trị về cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp ở Việt Nam. Luận án tập trung giải quyết ba vấn đề: (1) Luận giải tính tất yếu khách quan, bản chất kinh tế - pháp lý, nội dung và các nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; (2) Đánh giá thực trạng thực hiện cơ chế này tại Việt Nam giai đoạn 2010-2016 nhằm chỉ ra các hạn chế và nguyên nhân cốt lõi; (3) Đề xuất hệ thống quan điểm và giải pháp đồng bộ hoàn thiện cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước đến năm 2030.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích:

  • Cơ sở lý luận nền tảng: Luận án dựa trên lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về sở hữu và sở hữu nhà nước; các chủ trương, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam và hệ thống pháp luật của Nhà nước (đặc biệt là Bộ luật Dân sự 2005 tại các Điều 200, 201, 203; Luật Doanh nghiệp; Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp).
  • Lý thuyết người đại diện (Principal-Agent Theory): Khung lý thuyết này (khởi xướng bởi Michael C. Jensen và William H. Meckling, 1976) được tác giả vận dụng làm công cụ phân tích cốt lõi. Lý thuyết chỉ ra xung đột lợi ích nội tại khi có sự tách rời giữa quyền sở hữu và quyền quản lý điều hành. CSH (Principal) hướng tới tối đa hóa giá trị doanh nghiệp trong dài hạn, trong khi người đại diện (Agent) thường hướng tới lợi ích ngắn hạn (thu nhập, chức vụ, thị phần). Tình trạng thông tin bất đối xứng giữa CSH nhà nước và người quản lý doanh nghiệp dẫn đến nguy cơ người đại diện tư lợi, liên kết với bộ máy quản hành vi để rút ruột tài sản nhà nước, hoặc trốn tránh trách nhiệm khi hoạt động kinh doanh thất thoát.
  • Khái niệm cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước: Tác giả xác lập định nghĩa: Cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp là phương thức thực hiện gián tiếp sở hữu nhà nước đối với các nguồn vốn mà Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp thông qua tổng thể những quan hệ kinh tế và pháp lý giữa Nhà nước với tư cách là CSH và các chủ thể đại diện CSH vốn nhà nước trong doanh nghiệp nhằm thực hiện hiệu quả sở hữu nhà nước và thực hiện đúng, đầy đủ quyền hạn, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân được giao đại diện CSH, bảo đảm DNNN hoạt động hiệu quả, góp phần thực hiện vai trò kinh tế của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
  • Ba nội dung cấu thành cơ chế: (1) Phương thức xác định thẩm quyền của CSH và đại diện CSH; (2) Cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm, đãi ngộ đại diện CSH; (3) Cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh giá đại diện CSH vốn nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu:

  • Phương pháp luận: Chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, xem xét các hiện tượng kinh tế trong sự vận động, phát triển và mối liên hệ biện chứng gắn với điều kiện lịch sử cụ thể của thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội tại Việt Nam.
  • Các phương pháp nghiên cứu cụ thể:
    • Phương pháp trừu tượng hóa khoa học: Gạt bỏ những hiện tượng ngẫu nhiên, bề ngoài để nắm bắt bản chất các mối quan hệ kinh tế - pháp lý giữa Nhà nước và người đại diện.
    • Phương pháp logic kết hợp lịch sử: Phân tích sự hình thành và phát triển của cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước gắn với các giai đoạn đổi mới kinh tế tại Việt Nam.
    • Phương pháp phân tích, tổng hợp, quy nạp, diễn dịch: Khảo cứu lý luận, phân tích các tài liệu, văn bản pháp quy và báo cáo kinh tế.
    • Phương pháp so sánh: Vận dụng trong so sánh kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới (Chương 2) và so sánh, đối chiếu kết quả hoạt động, cơ chế đại diện qua các giai đoạn tại Việt Nam (Chương 3).
    • Phương pháp thống kê mô tả, thống kê phân tích và tổng kết thực tiễn: Thu thập, tổng hợp các dữ liệu thực tế, báo cáo tài chính, các vụ việc xử lý kỷ luật và xét xử sai phạm kinh tế để rút ra bản chất thực trạng.

Nguồn thông tin và dữ liệu nghiên cứu: Dữ liệu sử dụng trong luận án bao gồm các công trình nghiên cứu khoa học đã công bố trong và ngoài nước; các văn kiện Đại hội và Nghị quyết Ban Chấp hành Trung ương Đảng; hệ thống luật, nghị định của Chính phủ; số liệu thống kê và báo cáo tổng kết giai đoạn 2010-2016 từ các cơ quan Trung ương Đảng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, cơ quan kiểm toán, thanh tra và các tập đoàn, tổng công ty nhà nước.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp

Chương 1 khái quát và hệ thống hóa toàn diện các tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài. Tác giả phân chia tổng quan thành hai nhánh chính: các công trình nước ngoài và các công trình trong nước.

Nhánh nghiên cứu nước ngoài tập trung vào ba chủ đề: lý luận về chế độ sở hữu và quyền sở hữu (C. Mác, Cốc Thư Đường, Đổng Đức Cương); kinh nghiệm cải cách DNNN và chuyển đổi cơ cấu sở hữu (Trâu Đông Đào, Âu Dương Nhật Huy, Gary H. Jefferson, Zhang Jun, Laksamana Sukardi); mô hình thể chế và hướng dẫn quản trị đối với đại diện CSH vốn nhà nước (OECD, Chính phủ Úc, UNICO/ADB).

Nhánh nghiên cứu trong nước được phân tích theo bốn nhóm vấn đề: (1) Cơ sở lý luận sở hữu và mô hình đại diện CSH nhà nước tại doanh nghiệp (Nguyễn Kế Tuấn, Trần Tiến Cường, Nguyễn Đình Cung, Phạm Thị Thanh Hòa, Nguyễn Thị Kim Đoan); (2) Ứng dụng lý thuyết kinh tế hiện đại như Lý thuyết người đại diện để phân tích mối quan hệ ủy thác (Nguyễn Ngọc Thanh, Trần Việt Lâm); (3) Cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát tài chính và phòng chống hiện tượng lợi ích nhóm, trục lợi chính sách (Lê Hồng Liêm, Bùi Văn Vần, Đỗ Thị Thục, hội thảo Học viện Tài chính); (4) Đổi mới, tái cơ cấu DNNN trong bối cảnh hoàn thiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (Lê Quốc Lý, Dự án RCV, Ban Kinh tế Trung ương).

Từ việc điểm luận tài liệu, tác giả khẳng định các công trình đã công bố là tiền đề khoa học quý giá nhưng chưa có công trình nào giải quyết trọn vẹn cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước dưới giác độ kinh tế chính trị tại Việt Nam, từ đó xác lập tính độc lập và mục tiêu nghiên cứu của luận án.

Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn về cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp

Chương 2 làm rõ bản chất lý luận của sở hữu nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Sở hữu nhà nước ở Việt Nam là hình thức sở hữu mà Nhà nước đại diện cho toàn dân quản lý và nắm giữ các tư liệu sản xuất chủ yếu. Tác giả khẳng định nguyên lý khách quan đòi hỏi phải tách rời giữa quyền sở hữu với quyền quản lý và quyền sử dụng tư liệu sản xuất.

Nội dung cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước được tác giả khái quát hóa qua ba bộ phận cấu thành chính:

  • Phương thức xác định thẩm quyền của CSH và đại diện CSH: Quy định rõ ranh giới giữa chức năng quản lý nhà nước về kinh tế của Chính phủ/các bộ với quyền của CSH nhà nước. Phân định ranh giới giữa quyền của CSH (quyết định mục tiêu, chiến lược, phê duyệt kế hoạch, nhân sự chủ chốt, quyết định tổ chức lại, chia tách, giải thể doanh nghiệp) với quyền tự chủ kinh doanh của HĐTV/HĐQT và Ban Tổng giám đốc điều hành doanh nghiệp.
  • Cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm và đãi ngộ: Xác định tiêu chuẩn, điều kiện tuyển chọn người đại diện vốn (tiêu chuẩn năng lực, chuyên môn, không vi phạm các quan hệ thân nhân theo quy định của pháp luật). Quy định các chế tài miễn nhiệm, cách chức khi người đại diện không hoàn thành kế hoạch, để mất vốn, báo cáo sai sự thật hoặc vi phạm pháp luật. Thiết lập cơ chế lương, thù lao, thưởng gắn liền với hiệu quả bảo toàn vốn và kết quả kinh doanh dài hạn của doanh nghiệp.
  • Cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh giá đại diện CSH: Kiểm soát thông qua báo cáo định kỳ, kiểm toán độc lập, thanh tra nhà nước và giám sát tài chính chuyên trách nhằm giảm thiểu sự bất đối xứng thông tin và ngăn ngừa người đại diện hành động trục lợi.

Chương này cũng phân tích các tiêu chí đánh giá cơ chế đại diện CSH (mức độ hoàn thiện pháp lý, tính minh bạch, hiệu quả bảo toàn và phát triển vốn, hiệu lực ngăn ngừa thất thoát) và các nhân tố ảnh hưởng (thể chế kinh tế, thị trường tài chính, năng lực cán bộ, sự can thiệp hành chính).

Về kinh nghiệm quốc tế, luận án khảo cứu mô hình đại diện CSH và quản trị vốn nhà nước tại các quốc gia:

  • Canada: Áp dụng mô hình đại diện CSH phân tán có điều phối.
  • Trung Quốc: Thành lập Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước (SASAC) trực thuộc Quốc vụ viện từ năm 2003, tập trung thống nhất quản lý tài sản, nhân sự và công việc tại các tập đoàn kinh tế nhà nước trọng điểm, tách bạch chức năng quản lý hành chính của các bộ chuyên ngành.
  • Nhóm nước OECD và Úc: Tách biệt nghiêm ngặt chức năng CSH với chức năng ban hành chính sách và chức năng điều tiết thị trường; chuyên nghiệp hóa HĐQT; công khai, minh bạch thông tin tài chính theo tiêu chuẩn quốc tế.

Từ đó, luận án rút ra 4 bài học cho Việt Nam: (1) Cần thiết phải tách bạch dứt khoát chức năng quản lý nhà nước ra khỏi chức năng đại diện CSH vốn; (2) Thiết lập một cơ quan chuyên trách làm đại diện CSH nhà nước tập trung; (3) Chuẩn hóa quy trình bổ nhiệm, đánh giá và đãi ngộ người đại diện theo cơ chế thị trường; (4) Tăng cường công khai, minh bạch và hoàn thiện khuôn khổ giám sát tài chính độc lập.

Chương 3: Thực trạng cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam

Chương 3 đi sâu phân tích tình hình hoạt động của khu vực DNNN và thực trạng vận hành cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước giai đoạn 2010-2016.

Tác giả nêu rõ thực trạng quy mô và hiệu quả kinh doanh của DNNN trong giai đoạn này: Dù nắm giữ nguồn lực tài sản, đất đai và vốn tín dụng rất lớn, hiệu quả sinh lời và năng suất vốn của khối DNNN nhìn chung còn thấp; nhiều dự án đầu tư thua lỗ nặng nề, nợ xấu và nợ quá hạn gia tăng (dẫn chứng tại Hộp 3.1 và Hộp 3.2 của luận án về hiệu quả DNNN và nợ khó đòi giai đoạn 2014-2015).

Dưới đây là bảng tổng hợp các vụ việc sai phạm điển hình được luận án trích xuất nhằm minh họa cho những khiếm khuyết nghiêm trọng trong thực hiện cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước:

Thời điểm Đơn vị / Vụ việc Chức danh sai phạm Hậu quả / Hành vi sai phạm chính
2003 Công ty Tiếp thị thương mại nông nghiệp - công nghiệp thực phẩm Bí thư Đảng ủy, Giám đốc Tham ô, cố ý làm trái, thiếu trách nhiệm; chiếm đoạt và gây thiệt hại 101,6 tỷ đồng; nhận án tù chung thân.
2009 Tập đoàn Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV) Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch HĐQT Buông lỏng quản lý, vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ, để xảy ra khai thác, kinh doanh trái phép hàng triệu tấn than; bị kỷ luật cảnh cáo.
2010 Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin) Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch HĐQT Huy động, quản lý và sử dụng vốn sai quy định đẩy tập đoàn tới bờ vực phá sản; bổ nhiệm con trai và em ruột đại diện vốn trái quy định; bị khai trừ Đảng, xử lý hình sự.
2013 4 doanh nghiệp công ích TP.HCM (Thoát nước, Chiếu sáng, Giao thông Sài Gòn, Cây xanh) Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch HĐTV, Giám đốc Ký hợp đồng lao động sai quy định; chia tiền lương cho lãnh đạo cao bất thường, gian lận số liệu lao động; bị khai trừ Đảng, cách chức, buộc thôi việc.
2014 Tổng công ty Hàng hải Việt Nam (Vinalines) Cục trưởng Cục Hàng hải, Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch HĐTV Cố ý làm trái trong mua ụ nổi 83M gây thiệt hại hơn 366 tỷ đồng, tham ô hơn 28 tỷ đồng; nhận án tử hình. Bộ Giao thông vận tải buông lỏng kiểm tra, giám sát.
2016 TCT Cổ phần Xây lắp Dầu khí Việt Nam (PVC) Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch HĐQT Thiếu trách nhiệm, buông lỏng lãnh đạo, làm trái quy định gây thua lỗ 3.298,27 tỷ đồng (2011-2013); bị khai trừ Đảng, khởi tố hình sự.
2017 Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) Nguyên Chủ tịch HĐTV Cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng; bị đình chỉ sinh hoạt Đảng và khởi tố điều tra.

Đánh giá thực trạng cơ chế đại diện CSH, luận án chỉ ra các kết quả đạt được: Hệ thống thể chế pháp luật từng bước được bổ sung (Luật Doanh nghiệp 2014, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước... số 69/2014/QH13); Nhà nước đã nỗ lực tái cơ cấu, sắp xếp lại khối DNNN thông qua cổ phần hóa, hình thành các tập đoàn, tổng công ty kinh tế.

Tuy nhiên, luận án chỉ rõ 4 hạn chế cốt tử:

  1. Tình trạng "vừa đá bóng, vừa thổi còi": Các bộ quản lý ngành và UBND cấp tỉnh vừa ban hành chính sách, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn, vừa làm đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Điều này dẫn đến sự can thiệp hành chính sâu vào hoạt động kinh doanh hoặc ngược lại là bao che, dung túng cho sai phạm của doanh nghiệp trực thuộc.
  2. Quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH và người đại diện không tương xứng: Thẩm quyền bị phân tán, cắt khúc giữa nhiều cơ quan (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ quản lý ngành, Bộ Nội vụ, UBND tỉnh), dẫn đến tình trạng khi có lợi ích thì tranh giành quyền lực, khi xảy ra thua lỗ, mất vốn thì đùn đẩy trách nhiệm.
  3. Cơ chế bổ nhiệm, đánh giá và đãi ngộ cán bộ mang tính hành chính hóa nặng nề: Người đại diện vốn chủ yếu là công chức, viên chức được điều động sang, thiếu kỹ năng quản trị kinh doanh hiện đại; việc bổ nhiệm còn khép kín, thiếu cạnh tranh, để xảy ra tình trạng bổ nhiệm người thân thích (như trường hợp Vinashin); chế độ lương thưởng chưa phản ánh đúng năng lực và kết quả kinh doanh.
  4. Cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm toán còn hình thức, kém hiệu quả: Thông tin tài chính thiếu minh bạch; công tác thanh tra, kiểm tra thường phát hiện sai phạm rất muộn (khi doanh nghiệp đã mất vốn hoặc bên bờ vực phá sản); hiện tượng "lợi ích nhóm" cấu kết giữa người đại diện phần vốn nhà nước và lãnh đạo điều hành doanh nghiệp diễn biến phức tạp.

Nguyên nhân của hạn chế: Chậm đổi mới tư duy kinh tế; sự trì trệ trong cải cách hành chính; thiếu vắng một cơ quan chuyên trách thực hiện quyền CSH độc lập; hệ thống văn bản hướng dẫn dưới luật còn chồng chéo, mâu thuẫn.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp ở Việt Nam trong thời gian tới

Chương 4 xây dựng hệ thống quan điểm và đề xuất các nhóm giải pháp mang tính chiến lược đến năm 2030.

Hệ thống quan điểm hoàn thiện:

  • Phù hợp với định hướng phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và các Nghị quyết của Đảng (đặc biệt là Nghị quyết Trung ương 5 khóa XII).
  • Kiên quyết tách bạch chức năng quản lý nhà nước về kinh tế của các bộ, ngành, địa phương với chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
  • Bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, minh bạch, bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, nâng cao hiệu quả và năng lực cạnh tranh của DNNN.
  • Tôn trọng quyền tự chủ trong sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, xóa bỏ bao cấp và đặc quyền hành chính, tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng với các khu vực kinh tế khác.

Các giải pháp chủ yếu:

  1. Nhóm giải pháp hoàn thiện phương thức xác định thẩm quyền: Rà soát, sửa đổi đồng bộ Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư và Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp. Quy định rõ ràng, cụ thể các quyền hạn mang tính quyết định của CSH (phê duyệt chiến lược, quy hoạch, quyết định vốn, bổ nhiệm nhân sự chủ chốt) và trao toàn quyền kinh doanh, tự chịu trách nhiệm cho HĐTV, HĐQT và Tổng giám đốc.
  2. Nhóm giải pháp về mô hình tổ chức đại diện CSH: Khẩn trương thành lập cơ quan chuyên trách của Nhà nước làm đại diện CSH đối với DNNN (mô hình Ủy ban quản lý vốn nhà nước) nhằm chấm dứt tình trạng phân tán quyền CSH tại các bộ ngành và UBND cấp tỉnh. Tái cơ cấu mô hình Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) để thực hiện tốt chức năng đầu tư, thoái vốn và kinh doanh vốn theo cơ chế thị trường.
  3. Nhóm giải pháp về bổ nhiệm, miễn nhiệm và đãi ngộ cán bộ đại diện: Đổi mới quy trình tuyển chọn người đại diện vốn theo hướng cạnh tranh, công khai, thi tuyển chức danh; áp dụng chế độ hợp đồng lao động; quy định tiêu chuẩn chuyên môn quản trị khắt khe; xử lý dứt khoát tình trạng bổ nhiệm thân nhân. Xây dựng cơ chế tiền lương, thù lao, tiền thưởng gắn trực tiếp với chỉ số bảo toàn vốn và hiệu quả kinh doanh thực tế của doanh nghiệp.
  4. Nhóm giải pháp về thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và giám sát tài chính: Tăng cường tính độc lập của Ban Kiểm soát/Kiểm soát viên tại doanh nghiệp; bắt buộc áp dụng kiểm toán độc lập theo chuẩn mực quốc tế và công khai báo cáo tài chính định kỳ; phân định rõ thẩm quyền giám sát của Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước và cơ quan đại diện CSH chuyên trách nhằm triệt tiêu hiện tượng "lợi ích nhóm" và can thiệp trục lợi.
  5. Kiến nghị với Trung ương: Ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể về phân cấp quyền hạn CSH; sớm kiện toàn và đưa cơ quan đại diện CSH chuyên trách đi vào vận hành thực chất; đẩy mạnh công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí và xử lý nghiêm trách nhiệm cá nhân người đứng đầu khi để xảy ra thua lỗ, mất vốn.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận:

  • Luận án đã hệ thống hóa và làm sâu sắc thêm lý luận kinh tế chính trị về sở hữu nhà nước và cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
  • Xây dựng định nghĩa hoàn chỉnh về cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước; xác định cấu trúc nội dung cơ chế gồm ba trụ cột gắn kết hữu cơ: phương thức xác định thẩm quyền; cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm, đãi ngộ; cơ chế kiểm tra, giám sát và đánh giá.
  • Hệ thống hóa các tiêu chí đánh giá và chỉ ra các nhân tố kinh tế, pháp lý, chính trị tác động đến hiệu quả của cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước.

Đóng góp về mặt thực tiễn:

  • Phân tích và đánh giá một cách toàn diện thực trạng cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước tại Việt Nam giai đoạn 2010-2016 bằng việc tổng hợp các số liệu thực tế và phân tích cụ thể các vụ việc thất thoát, sai phạm nghiêm trọng (TKV, Vinashin, Vinalines, PVC, PVN, 4 công ty công ích TP.HCM).
  • Luận giải rõ nguyên nhân gốc rễ của những yếu kém tại khu vực DNNN là do sự chậm trễ trong phân định chức năng quản lý nhà nước với chức năng đại diện CSH, sự phân tán đầu mối quản lý và thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm cá nhân của người đại diện.
  • Đề xuất hệ thống quan điểm và giải pháp có tính khả thi đến năm 2030, đặc biệt là cơ sở khoa học cho việc thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhằm xóa bỏ tình trạng "vừa đá bóng, vừa thổi còi".

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của luận án:

  • Do phạm vi doanh nghiệp có vốn nhà nước rất rộng lớn và phức tạp, luận án giới hạn việc khảo sát, minh họa thực trạng chủ yếu tại nhóm các doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước (các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước).
  • Dữ liệu khảo sát thực nghiệm tập trung chủ yếu trong giai đoạn 2010-2016; các số liệu sau năm 2016 chỉ đóng vai trò tham khảo so sánh, chưa bao quát được toàn diện bối cảnh sau khi thành lập cơ quan đại diện CSH chuyên trách.
  • Chưa đi sâu khảo sát định lượng các doanh nghiệp sau cổ phần hóa mà Nhà nước nắm giữ cổ phần không chi phối hoặc các doanh nghiệp liên doanh có vốn FDI.

Hướng nghiên cứu tiếp:

  • Mở rộng phạm vi nghiên cứu sang cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước tại các công ty cổ phần đa sở hữu, doanh nghiệp có phần vốn nhà nước không chi phối.
  • Đánh giá thực nghiệm hiệu quả vận hành của mô hình cơ quan chuyên trách đại diện CSH vốn nhà nước (Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp) sau khi được thành lập trên thực tế.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn cao cho các đối tượng sau:

  • Đối với cơ quan hoạch định chính sách và quản lý nhà nước: Các nội dung phân tích thẩm quyền, mô hình tổ chức đại diện CSH chuyên trách và đổi mới cơ chế bổ nhiệm cán bộ tại Chương 4 cung cấp luận cứ thực tiễn phục vụ việc hoàn thiện thể chế quản lý vốn nhà nước và tái cơ cấu DNNN.
  • Đối với các viện nghiên cứu, trường đại học: Luận án là tài liệu tham khảo cho giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học chuyên ngành Kinh tế chính trị, Quản lý kinh tế, Tài chính công trong nghiên cứu lý luận sở hữu và quản trị tài sản nhà nước.
  • Đối với lãnh đạo và người đại diện vốn tại các DNNN: Chương 2 và Chương 3 giúp nhận diện các rủi ro pháp lý, bất cập trong ủy quyền quản trị và các yêu cầu chuẩn mực về trách nhiệm giải trình của người đại diện.

Câu hỏi thường gặp

1. Cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp được luận án định nghĩa như thế nào?
Luận án định nghĩa: Cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp là phương thức thực hiện gián tiếp sở hữu nhà nước đối với các nguồn vốn mà Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp thông qua tổng thể những quan hệ kinh tế và pháp lý giữa Nhà nước với tư cách là CSH và các chủ thể đại diện CSH vốn nhà nước trong doanh nghiệp nhằm thực hiện hiệu quả sở hữu nhà nước và thực hiện đúng, đầy đủ quyền hạn, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đại diện CSH vốn nhà nước trong các DNNN, bảo đảm các DNNN hoạt động hiệu quả, góp phần thực hiện vai trò kinh tế của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường.

2. Lý thuyết người đại diện (Principal-Agent Theory) giải thích như thế nào về sự thất thoát vốn tại các DNNN?
Theo lý thuyết này (Jensen & Meckling, 1976) được luận án vận dụng, khi có sự tách rời giữa CSH (Nhà nước) và người điều hành (người đại diện/nhà quản lý), xung đột lợi ích tất yếu nảy sinh. CSH hướng tới mục tiêu tối đa hóa giá trị doanh nghiệp dài hạn và bảo toàn vốn, trong khi người đại diện thường có xu hướng hướng tới lợi ích cá nhân, ngắn hạn (thu nhập, vị thế). Hiện tượng thông tin bất đối xứng khiến CSH không thể giám sát toàn bộ hành vi của người đại diện, dẫn đến rủi ro người đại diện thông đồng rút ruột tài sản nhà nước, đầu tư dàn trải hoặc thiếu trách nhiệm gây thất thoát.

3. Luận án nêu ra những vụ việc sai phạm điển hình nào để minh họa cho sự bất cập của cơ chế đại diện CSH?
Luận án liệt kê các vụ việc sai phạm thực tế gồm: vụ án tại Công ty Tiếp thị thương mại nông nghiệp - công nghiệp thực phẩm (năm 2003, thiệt hại 101,6 tỷ đồng); vụ việc Chủ tịch HĐQT Tập đoàn Than - Khoáng sản Việt Nam TKV bị kỷ luật (năm 2009); vụ án sai phạm nghiêm trọng tại Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam Vinashin (năm 2010); sai phạm chia lương cao bất thường tại 4 công ty công ích TP.HCM (năm 2013); vụ án mua ụ nổi 83M tại Tổng công ty Hàng hải Việt Nam Vinalines (năm 2014, thiệt hại trên 366 tỷ đồng); thua lỗ 3.298,27 tỷ đồng tại PVC thuộc Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (năm 2016); và vụ án khởi tố nguyên Chủ tịch HĐTV PVN (năm 2017).

4. Luận án khảo cứu mô hình đại diện CSH của những quốc gia nào để rút ra kinh nghiệm cho Việt Nam?
Luận án khảo cứu kinh nghiệm của các quốc gia và tổ chức quốc tế: mô hình Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước (SASAC) của Trung Quốc; mô hình đại diện CSH phân tán của Canada; Hướng dẫn quản trị DNNN của OECD; mô hình quản trị doanh nghiệp chính phủ (GBE) theo Đạo luật CAC Act 1997 của Úc; cùng kinh nghiệm tái cơ cấu DNNN tại Indonesia, Singapore, Hàn Quốc và Brazil.

5. Đâu là giải pháp trọng tâm về mặt tổ chức bộ máy mà luận án đề xuất?
Giải pháp trọng tâm về tổ chức bộ máy là khẩn trương thành lập một cơ quan chuyên trách của Nhà nước làm đại diện CSH đối với DNNN để thực hiện thống nhất quyền, trách nhiệm CSH; qua đó tách dứt khoát chức năng quản lý hành chính nhà nước của các bộ quản lý ngành và chính quyền địa phương khỏi chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Minh Phương đã giải quyết một cách có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp ở Việt Nam dưới góc độ Kinh tế chính trị. Bằng phương pháp nghiên cứu chặt chẽ và nguồn dữ liệu thực chứng giai đoạn 2010-2016, tác giả đã làm rõ bản chất của các mối quan hệ kinh tế - pháp lý trong ủy quyền sở hữu, đánh giá khách quan thực trạng và chỉ ra các nguyên nhân dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn nhà nước. Hệ thống quan điểm và giải pháp hoàn thiện được đề xuất có giá trị thực tiễn cao, đóng góp cơ sở khoa học quan trọng cho tiến trình hoàn thiện thể chế quản lý vốn nhà nước và đổi mới khu vực doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam đến năm 2030.