CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG CHỨC 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm Công chức Công chức là khái niệm dùng để chỉ công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, được ngân sách nhà nước trả lương. Tùy thuộc vào hệ thống chính trị, điều kiện kinh tế, xã hội mà khái niệm công chức được quy định khác nhau ở các quốc gia.
Công chức là khái niệm được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới. Có thể tìm hiểu khái niệm về công chức ở một số quốc gia như: Luật Công chức Trung Quốc có khái niệm: Công chức nhà nước là những người công tác trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, từ nhân viên phục vụ. Ở Trung Quốc thi Công chức được chia làm hai loại: - Thứ nhất là công chức lãnh đạo: là những người thừa hành quyền lực hành chính nhà nước, được bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật Tổ chức chính quyền các cấp; -Thứ hai là công chức nghiệp vụ: là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức thì công chức nghiệp vụ chiếm tuyệt đại đa số trong công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành chính sách và pháp luật [23]. Theo Luật Công chức Nhật Bản, công chức được phân thành hai loại, gồm: công chức nhà nước là những người được nhận chức trong bộ máy của Chính phủ Trung ương ngành tư pháp, Quốc hội, quân đội, trường học và 9 n bệnh viện quốc lập.
Công chức địa phương gồm những người làm việc và lĩnh lương từ tài chính địa phương [23]. Định nghĩa công chức Theo Luật Công chức của nước Cộng hòa Pháp, như sau: Công chức là những người làm công vụ được nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên trong các công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện [23]. Định nghĩa công chức theo quy định của Luật công chức ở Mỹ thì: Công chức được quan niệm là tất cả những nhân viên trong ngành hành chính của Chính phủ. Đặc điểm của công chức ở Mỹ là không mang tính thường xuyên, liên tục mà tồn tại hệ thống thải loại; việc tuyển chọn, bổ nhiệm chủ yếu dựa vào công trạng thực tế, công chức chỉ được tuyển dụng vào một công việc cụ thể mà không có con đường chức nghiệp [23].
Ở Việt Nam ta, ngày 20 tháng 5 năm 1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành Sắc lệnh số 76/SL về Quy chế công chức Việt Nam. Tại Điều 1 của Sắc lệnh số 76/SL này, quy định: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định” [19, tr. Sau khi thống nhất đất nước trước yêu cầu của sự nghiệp xây dựng đất nước thì việc xây dựng đội ngũ công chức là nhiệm vụ quan trọng được Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam quan tâm và chỉ rõ cần phải có một văn bản hoàn thiện hơn để điều chỉnh đối tượng này. Với tư tưởng chỉ đạo đó, Pháp lệnh Cán bộ công chức được ban hành ngày 26 tháng 02 năm 1998 và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 5 năm 1998.
Đến năm 2000, Pháp lệnh cán bộ công chức được sửa đổi, bổ sung và năm 2003 lại được sửa đổi, bổ sung một lần nữa thể hiện tầm quan trọng của đội ngũ cán bộ, công chức nhằm xác định rõ hơn về vai trò, quyền và nghĩa vụ của đội 10 n ngũ cán bộ công chức trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước. Qua nhiều năm thực hiện Pháp lệnh Cán bộ công chức 1998, định nghĩa về “công chức” được gộp chung là định nghĩa “cán bộ công nhân viên chức” và gặp nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện các chế độ, chính sách. Trước tình hình đó cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội, sự phát triển của đời sống chính trị pháp lý, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 được ban hành và tại Khoản 2 Điều 4 quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập., trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [27]. Theo quy định này thì tiêu chí để xác định công chức gắn với cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh.
Những người đủ các tiêu chí chung của cán bộ, công chức mà được tuyển dụng vào làm việc trong các cơ quan, đơn vị của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thông qua quy chế tuyển dụng (thi tuyển, xét tuyển), bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh thì được xác định là công chức. Công chức là những người được tuyển dụng lâu dài, hoạt động của họ gắn với quyền lực công (hoặc quyền hạn hành chính nhất định) được cơ quan 11 n có thẩm quyền trao cho và chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Việc quy định công chức trong phạm vi như vậy xuất phát từ mối quan hệ liên thông giữa các cơ quan của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị xã hội trong hệ thống chính trị. Hiện nay, khi vai trò của Nhà nước đang được nhấn mạnh trong điều kiện kinh tế thị trường, nhằm khắc phục ảnh hưởng của suy thoái kinh tế tác động đến sự ổn định đời sống xã hội thì việc quy định công chức có trong bộ máy lãnh đạo, quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập lại càng có ý nghĩa và thể hiện tư duy pháp lý tiến bộ của Luật cán bộ, công chức 2008.
Tuy nhiên, phạm vi công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập rộng hay hẹp còn tuỳ thuộc vào quy mô, phạm vi hoạt động của từng đơn vị sự nghiệp; vào cấp có thẩm quyền thành lập và quản lý. Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25 tháng 01 năm 2010 của Chính phủ quy định cụ thể Công chức trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, bộ máy lãnh đạo, quản lý đơn vị sự nghiệp công lập, lực lượng vũ trang đã được quy định là công chức; Các tiêu chí cụ thể của công chức cũng được xác định rõ: là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập. Như vậy, Công chức theo quy định của pháp luật của nước Việt Nam ta có thể thấy rằng có nhiều điểm khác biệt hơn so với quan niệm về công chức của các nước khác. Cụ thể: Một là, So với các nước khác thì công chức ở Việt Nam có phạm vi tương đối rộng, bao gồm cả những người làm việc trong hệ thống cơ quan 12 n hành chính nhà nước, trong các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội (như: các Ban tham mưu của Đảng, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên hiệp phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Công đoàn Việt Nam); các cơ quan thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân.
Hai là, công chức ở nước ta hoạt động mang tính thường xuyên, liên tục, thực hiện nhiệm vụ quyền hạn theo quy định của pháp luật. So với Mỹ thì công chức Mỹ tồn tại hệ thống thải loại, không mang tính thường xuyên liên tục. Ba là, công chức ở nước ta đều hưởng lương từ ngân sách Nhà nước. Khác so với công chức ở Nhật Bản, nếu như công chức ở Trung ương thì sẽ được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, còn nếu là công chức địa phương thì sẽ hưởng lương từ tài chính địa phương.
Từ những quan niệm và các quy định như phân tích ở trên, ta có thể hiểu khái niệm công chức như sau: Công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật, do được bầu để giữ chức vụ, hoặc được tuyển dụng giao giữ chức danh chuyên môn nghiệp vụ trong các cơ quan hành chính nhà nước. Khái niệm chính sách phát triển công chức Chính sách là một thuật ngữ được sử dụng rất rộng rãi trong đời sống xã hội, tùy theo góc độ tiếp cận mà chính sách được định vị từ những góc nhìn khác nhau, vậy nên có nhiều định nghĩa về “chính sách” được đặt ra. - Theo Từ điển Luật học thì “chính sách” là “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tiễn mà đề ra chính sách” [39]. - Theo từ điển tiếng Anh, chính sách (policy) là một đường lối hành động được thông qua và theo đuổi bởi chính quyền, đảng phái, nhà cai trị, chính khách….
13 n Theo Giáo trình “Hoạch định và phân tích chính sách công” của Học viện hành chính Quốc gia năm 2013 cũng đưa ra định nghĩa về chính sách: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định của nhà nước, do nhà nước ban hành để giải quyết những vấn đề nảy sinh từ đời sống kinh tế và xã hội”.