Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM 1.1 Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững 1.1 Về khái niệm nghèo Khái niệm nghèo trên thế giới Theo Ủy ban Kinh tế xã hội khu vực Châu Á Thái Bình Dương: “Nghèo là một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình độ phát triển KT-XH phong tục tập quán của địa phương” [27]. Theo báo cáo tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội tổ chức tại Copenhagen Đan Mạch năm 1995 đưa ra một định nghĩa cụ thể hơn về nghèo như sau: “Người nghèo là tất cả những ai mà thu nhập thấp hơn dưới một đô la (1$) mỗi ngày cho mỗi người, số tiền được coi như đủ để mua những sản phẩm cần thiết để tồn tại” [27]. Theo nhóm nghiên cứu của UNDP (Chương trình phát triển liên hợp quốc), UNFPA (Quỹ dân số Liên hợp quốc), UNICEF (Quỹ Nhi đồng Liên hợp quốc) trong công trình “Xoá giảm nghèo ở Việt Nam-1995” đã đưa ra định nghĩa: “Nghèo là tình trạng thiếu khả năng trong việc tham gia vào đời sống quốc gia, nhất là tham gia vào lĩnh vực kinh tế” [20]. Theo báo cáo về tình hình phát triển Thế giới-Tấn công nghèo năm 2000, Ngân hàng Thế giới (WB) thừa nhận quan điểm truyền thống hiện nay về nghèo: “Nghèo không chỉ bao hàm sự khốn cùng về vật chất được đo lường theo một khái niệm thích hợp về thu nhập và tiêu dùng mà còn là sự hưởng thụ thiếu thốn về y tế” [20].
Báo cáo nêu bật “Nghèo có nghĩa là không có nhà cửa quần áo, ốm đau không có ai chăm sóc, mù chữ và không được đến trường” [20]. Báo cáo chỉ ra “Người nghèo đặc biệt là dễ bị tổn thương trước những biểu hiện bất lợi nằm ngoài khả năng kiểm soát của họ. Họ thường bị các thể chế của Nhà nước và xã hội đối xử tàn tệ, bị gạt ra rìa và không có tiếng nói quyền lực trong các thể chế đó” [20]. 8 Khái niệm nghèo ở Việt Nam Quan niệm nghèo của Việt Nam là thừa nhận định nghĩa chung về nghèo do Ủy ban Kinh tế xã hội khu vực Châu Á Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tháng 9/1993 tại Bangkok Thái Lan, các quốc gia trong khu vực đã thống nhất cao và cho rằng: “Nghèo là một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển KT-XH phong tục tập quán của địa phương” [27].
Trên cơ sở quan niệm về nghèo, Việt Nam đưa ra các khái niệm tương xứng đó là hộ nghèo, xã nghèo, vùng nghèo… Quan niệm về nghèo: “Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có điều kiện thoả mãn một phần những nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện” [16]. Quan niệm về hộ nghèo: “Hộ nghèo là tình trạng của một số hộ gia đình chỉ thoả mãn một phần nhu cầu tối thiểu của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện” [16]. Nghèo là tình trạng bị thiếu thốn ở nhiều phương diện như: Thu nhập: Đa số những người nghèo thường làm những công việc đơn giản, lao động chân tay, công việc cực nhọc nhưng thu nhập thấp, công việc bấp bênh, không ổn định, phụ thuộc vào thời vụ và có tính rủi ro cao do liên quan nhiều đến thời tiết. Hầu hết các nhu cầu cơ bản, tối thiểu của con người như ăn, mặc, chỗ ở chỉ được đáp ứng với mức độ rất thấp, thậm chí còn không đủ.
Điều này đã kéo theo hàng loạt các vấn đề khác như làm giảm sức khoẻ của người nghèo, do đó giảm năng suất lao động, từ đó giảm thu nhập. cứ như thế, nó tạo nên vòng luẩn quẩn mà người nghèo rất khó thoát ra được. Y tế-giáo dục: Những người nghèo có nguy cơ mắc phải các bệnh thông thường cao như ốm đau, các bệnh về đường giao tiếp, tình trạng sức khoẻ không được tốt do ăn uống không đảm bảo, lao động cực nhọc. Người nghèo thường sống ở những nơi có điều kiện vệ sinh, y tế thấp, chẳng hạn, họ không được sử dụng nguồn nước sạch, không có công trình phụ hợp vệ sinh.
Do người nghèo có thu 9 nhập thấp, không đủ trả khoản tiền viện phí lớn cũng như các chi phí thuốc men, nên tiếp cận các dịch vụ y tế của người nghèo rất thấp. Không có tiếng nói và quyền lực: Những người nghèo thường bị đối xử không công bằng, họ thường không có tiếng nói quyết định trong các công việc chung của cộng đồng cũng như các công việc liên quan đến chính bản thân họ. Trong cuộc sống những người nghèo chịu nhiều bất công do sự phân biệt đối xử. Người nghèo luôn cảm thấy bị sống phụ thuộc, luôn nơm nớp lo sợ, trở nên tự ti, không kiểm soát được cuộc sống của mình.
Tiêu chí xác định chuẩn nghèo: Chuẩn nghèo giai đoạn 2016-2020 được áp dụng theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, quy định cụ thể như sau: Hộ nghèo khu vực nông thôn là hộ đạp ứng một trong hai tiêu chí sau: Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống. Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường múc độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên. Hộ nghèo khu vực thành thị là hộ đạp ứng một trong hai tiêu chí sau: Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống. Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường múc độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
Khái niệm nghèo có thể thống nhất về mặt định tính song không thống nhất về mặt định lượng. Mỗi quốc gia khác nhau, mỗi vùng miền khác nhau trong một quốc gia mức sống của người dân cũng có sự khác nhau. Hơn nữa mặt định lượng của mức nghèo cũng biến động theo thời gian tương ứng với sự biến động về sự phát triển KT-XH của quốc gia đó. 10 Trên cơ sở các quan niệm về nghèo, luận văn sử dụng khái niệm nghèo như sau: “Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không có những điều kiện về cuộc sống như ăn, mặc, ở, vệ sinh, y tế, giáo dục, đi lại, quyền được tham gia vào các quyết định của cộng đồng”.
Cách tiếp cận này giúp chúng ta nâng cao nhận thức về các nguyên nhân gây ra nghèo đói nhằm có những phương hướng cách thức hành động đúng đắn để tấn công đẩy lùi nghèo đói, làm cho chất lượng cuộc sống của người dân ngày càng tốt đẹp hơn.2 Chính sách giảm nghèo Chính sách là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các tài liệu và trên các phương tiện truyền thông, tuy nhiên đây là thuật ngữ khó có thể định nghĩa một cách cụ thể và rõ ràng. Chính sách là quá trình tác động của chủ thể nào đó vào khách thể nào đó để đạt tới mục tiêu mà chủ thể mong muốn. Cách hiểu này tương tự như định nghĩa về “Quản lý là một quá trình, trong đó chủ thể quản lý tác động lên khách thể quản lý để đạt tới mục tiêu do chính chủ thể quản lý đưa ra”, khi đó chính sách được xem như một công cụ của quá trình quản lý mà chủ thể sử dụng để tác động lên khách thể nhằm đạt tới mục tiêu đã định. Quá trình triển khai chính sách chính là quá trình tác động của người quản lý lên đối tượng bị quản lý [19].
Theo James Anderson (2003) cho rằng “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề” [21]. Theo Peter Boothroyd (2003) cho rằng “Chính sách là những quyết định, qui định của Nhà nước (tức là các cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương) được cụ thể hoá thành các chương trình, dự án cùng các nguồn lực, vật lực, các thể thức, qui trình hay cơ chế thực hiện nhằm tác động vào đối tượng có liên quan, thay đổi trạng thái của đối tượng theo hướng mà Nhà nước mong muốn” [21]. Nhà kinh tế Franc Ellis cho rằng, không thể có định nghĩa duy nhất cho thuật ngữ “chính sách” vì lẽ chính sách có thể được hiểu là đường lối hành động ở nghĩa tầm vĩ mô và có thể được hiểu là các biện pháp tác động, can thiệp của chủ thể quản lý lên đối tượng bị quản lý. Ông cho rằng: “trên tầm vĩ mô, chính sách được xem 11 như đường lối hành động mà Chính phủ lựa chọn đối với quản lý Nhà nước về một lĩnh vực nào đó, có thể là kinh tế, xã hội và môi trường” [22].
Như vậy có thể thấy rằng: Chính sách là một phạm trù của khoa học quản lý, nó đề cập rất rộng các giải pháp ảnh hưởng, tác động của chủ thể đến khách thể của hệ thống quản lý, có phạm vi rộng từ cấp vĩ mô (quốc gia, chính phủ) tới các cấp địa phương như Tỉnh, Huyện, Xã và tới từng đơn vị KT-XH trong một hệ thống KT-XH xác định. Điểm chung nhất trong khái niệm về chính sách, dù ở cấp độ nào cũng đều phải hiểu rằng chính sách là một trong các công cụ của quản lý. Trong hình thành và vận hành chính sách đều phải có 3 nhóm yếu tố, đó là: Chủ thể, khách thể và mục tiêu của chính sách. Mỗi chính sách đều phải phục vụ cho một hoặc một số mục tiêu nhất định, do một chủ thể nào đó đưa ra và tác động (ảnh hưởng) đến một hoặc một số khách thể (đối tượng hưởng lợi) nhằm đạt tới mục tiêu đã xác định.
Vì vậy, mỗi chính sách phải có: chủ thể, khách thể và mục tiêu của nó. Chính sách sẽ là vô nghĩa hay không khả thi khi nó không xác định được 3 nhóm nhân tố nói trên, hay nói cách khác là chính sách bắt nguồn từ ý chí của chủ thể, không định được khách thể (đối tượng hưởng lợi) và không đưa ra được mục tiêu cần đạt tới [28]. Có nhiều khái niệm khác nhau về chính sách, tuy nhiên trong khuôn khổ luận văn đưa ra khái niệm về chính sách như sau: “Chính sách dùng để chỉ ý định của chính quyền các cấp.