CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 1.1 Tình hình nghiên cứu lý luận chung về cạnh tranh về thuế Vấn đề cạnh tranh về thuế đã được nghiên cứu nhiều trong vài thập kỉ gần đây, tuy nhiên các nghiên cứu đề cập đến khái niệm cạnh tranh về thuế thì không nhiều. Một số nghiên cứu đã đưa ra khái niệm cạnh tranh về thuế là: Robert Tannenwald (1999) với Bách khoa toàn thư về chính sách thuế [152]; John Douglas Wilsona và David E. Theo đó, khái niệm cạnh tranh về thuế được các tác giả đưa ra về cơ bản đó là việc một quốc gia sẽ thiết lập mức thuế suất thấp hơn các quốc gia khác nhằm tạo lợi thế để thu hút các nguồn lực bên ngoài vào nước mình.
John Douglas Wilsona và David E. Cạnh tranh về thuế được coi là một yếu tố cấu thành năng lực cạnh tranh của quốc gia trong một số nghiên cứu. Branimir Kalas, Vera Mirovic and Milos Pjanic 10 (2017) với nghiên cứu “Economic and tax competitiveness in selected South East European countries”, nghĩa là “Sự cạnh tranh thuế và kinh tế ở một số quốc gia Đông Nam Châu Âu”, đã khẳng định rằng một nền kinh tế có tính cạnh tranh cao sẽ thu hút được các nhà đầu tư và nguồn vốn đầu tư để phát triển sẽ luôn dồi dào. Các tác giả cũng nhấn mạnh rằng cạnh tranh về thuế là một yếu tố để tạo nên lợi thế cạnh tranh của một quốc gia, trong đó hệ thống thuế phải có tính dự báo - nghĩa là thuế suất phải ổn định, ít thay đổi, chứ không đơn thuần chỉ là một môi trường kinh doanh hấp dẫn [58].
Cùng chung quan điểm này, trong bộ chỉ số của Ngân hàng thế giới (WB) và Diễn đàn kinh tế thế giới (WEF) để đánh giá môi trường kinh doanh (báo cáo Doing business) và năng lực cạnh tranh của quốc gia (báo cáo Global Competitiveness Report) đều có chỉ số đánh giá về thuế. Bên cạnh đó, Thomas Plumper and Vera Troeger (2009) với bài báo “Why is there no race to the bottom in capital taxation?” hay là “Tại sao không có cuộc đua xuống đáy về thuế vốn?” cho rằng năng lực cạnh tranh của các chính phủ trong thu hút vốn đầu tư bị giới hạn bởi năng lực thực tại nền kinh tế. Ngân sách quốc gia càng bị hạn hẹp và những vấn đề về công bằng xã hội phải xem xét càng nhiều thì khả năng giảm thuế để thu hút vốn đầu tư quốc tế càng thấp [153]. Hoạt động cạnh tranh về thuế giữa các quốc gia sẽ có cả tác động tích cực và tác động tiêu cực đối với các nền kinh tế có liên quan.
Các nghiên cứu cũng đã phân tích và chỉ ra một số tác động của cạnh tranh về thuế đối với các quốc gia. Tác động tích cực của cạnh tranh về thuế được các nghiên cứu đưa ra là: cạnh tranh về thuế khiến các chính phủ phải tuân thủ kỷ luật hơn và cho phép các cá nhân thoát khỏi gánh nặng bị đánh thuế cao (Dalibor Rohác (2006) - “Evidence and myths about tax competition” dịch ra là “Bằng chứng và huyền thoại về cạnh tranh thuế” [73]); duy trì lợi thế cạnh tranh của quốc gia, qua đó góp phần thu hút đầu tư của các công ty đa quốc gia (Philip Bazel, Jack Mintz và Austin Thompson (2018) - “2017 tax competitiveness report: the calm before the storm” – dịch ra là “Báo cáo cạnh tranh về thuế 2017: Bình tĩnh trước cơn bão” [140]). Tác động tiêu cực của cạnh tranh về thuế cũng được đề cập đến trong nhiều nghiên cứu, đó là: (1) Cạnh tranh về thuế bằng thuế suất có thể khiến các nước tham gia vào “cuộc đua xuống đáy” về thuế, điều này khiến các nước sẽ phải đối mặt với việc giảm nguồn thu cho ngân sách, do mức thuế suất bị giảm và cơ sở thuế cũng bị thu hẹp; (2) Làm gia tăng sự bất bình đẳng cũng như đói nghèo ở các nước, cũng như làm gia tăng hành vi trốn thuế và tránh thuế của các doanh nghiệp 11 nước ngoài thông qua việc chuyển lợi nhuận sang các nước có thuế suất thấp hơn hoặc sang các cơ sở đại diện của họ tại các thiên đường thuế (nghiên cứu “Tax battle: the dangerous global race” – nghĩa là “Cuộc đua thuế: Cuộc đua toàn cầu nguy hiểm” - của Oxfarm (2016) [135]). Các nghiên cứu cũng chỉ ra những nước nghèo và đang phát triển là đối tượng bị ảnh hưởng nặng nề trong cuộc cạnh tranh về thuế.
Nhóm nghiên cứu của Action Aid (2013) với báo cáo“A level playing field? The need for non-G20 participantion in the BEPS process” – nghĩa là “Một sân chơi bình đẳng? Sự cần thiết của sự tham gia của các nước ngoài G20 vào quy trình BEPS “ - đã ước tính các nước đang phát triển mất hơn 138 tỷ USD từ việc cung cấp các ưu đãi thuế cho các doanh nghiệp lớn. Nếu các quốc gia vẫn tiếp tục tham gia vào “cuộc đua xuống đáy” có thể dẫn đến thuế suất giảm quá nhiều và ưu đãi thuế quá rộng sẽ làm cho nguồn thu của ngân sách nhà nước bị giảm nghiêm trọng. Đến lượt khi ngân sách nhà nước bị giảm quá nhiều sẽ không đủ nguồn lực tài chính để chi cho đầu tư phát triển cũng như thực hiện các chương trình an sinh xã hội, kết quả là lại làm giảm tính cạnh tranh của nền kinh tế và bất ổn xã hội [56]. Các nghiên cứu của UNESCO (2015, 2016) và Steinberg, K.
(2014) với bài báo “Advancing social and economic development by investing in women’s and children’s health: a new Globa Investment Framework” – nghĩa là “Thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội bằng cách đầu tư vào sức khỏe phụ nữ và trẻ em: Khung đầu tư toàn cầu mới” - cho thấy các nước đang phát triển đã bị mất khoảng 100 tỷ USD mỗi năm do hành vi trốn thuế thu nhập doanh nghiệp. Số tiền này quá đủ để chi cho giáo dục cho 124 triệu trẻ em đang bị nghỉ học và chi trả cho các can thiệp y tế có thể cứu sống 6 triệu trẻ em [156, 157, 150]. IMF Policy Paper (2014) với báo cáo “Fiscal Policy and income inequality” – nghĩa là “Chính sách tài khoá và bất bình đẳng thu nhập” - đã chỉ ra các nước đang phát triển dễ bị tác động tiêu cực từ các quy định và thông lệ về thuế của các nước khác gấp ba lần so với các nước phát triển [112]. 12 Mặc dù các nước tham gia vào “cuộc đua xuống đáy” về thuế thu nhập doanh nghiệp với mục tiêu thu hút thêm các nguồn vốn đầu tư nước ngoài, tuy nhiên, với các doanh nghiệp nước ngoài, thuế suất thấp và các ưu đãi thuế không hẳn là mối quan tâm hàng đầu khi họ lựa chọn địa điểm để thực hiện đầu tư và tiến hành các hoạt động kinh tế.
Theo báo cáo cạnh tranh toàn cầu của Diễn đàn kinh tế thế giới năm 2016, có 12 lý do để các doanh nghiệp lựa chọn đầu tư vào một quốc gia. Yếu tố quan trọng nhất chính là chất lượng của cơ sở hạ tầng của quốc gia đó, sự sẵn có của nguồn lao động có trình độ và sự ổn định xã hội [181]. Nhiều nghiên cứu tập trung vào xây dựng các mô hình lý thuyết về cạnh tranh thuế trong thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Lý thuyết đầu tiên được sử dụng khi nghiên cứu cạnh tranh về thuế là lý thuyết liên bang của Tiebout (1956), hay còn được gọi là “Lý thuyết về cạnh tranh thuế hiệu quả”.
Theo lý thuyết này, các khu vực pháp lý có thể cạnh tranh với nhau trong việc cung cấp hàng hoá công cộng hiệu quả cho các hộ gia đình, khi đó các hộ gia đình có thể di chuyển và bỏ phiếu cho khu vực pháp lý đáp ứng được các yêu cầu của họ mà không gặp bất kỳ sự cản trở nào. Hiện tượng này được gọi là “voting by their feet” hay “bỏ phiếu bằng chân” [154]. Mô hình Tiebout (1956) này cũng được mở rộng cho các công ty, nghĩa là việc quyết định địa điểm đầu tư của các doanh nghiệp cũng được xây dựng tương tự như việc các hộ gia đình di chuyển giữa các khu vực/quốc gia. Mô hình giả định rằng các công ty đang cung cấp vô hạn cho mỗi quốc gia và mỗi quốc gia sẽ cung cấp cho các công ty hàng hoá công cộng ở đầu vào trong chức năng sản xuất của các doanh nghiệp.
Mỗi công ty bị đánh thuế theo nguyên tắc cận biên, trong đó thuế biên phải bằng chi phí cận biên của việc cung cấp hàng hoá công cộng cho công ty (Wilson (1986) [163]). Năm 1972, Oates đã mở rộng mô hình nghiên cứu Tiebout (1956) và kết luận rằng việc sử dụng cạnh tranh thuế có thể dẫn đến việc cung cấp hàng hoá công cộng không hiệu quả. Nguyên nhân là do các cơ quan thuế sẽ giữ mức thuế ở mức thấp để thu hút đầu tư, dẫn đến sự hạn chế về ngân sách làm cho việc cung cấp hàng hoá công cộng sẽ không hiệu quả. Oates cũng cho rằng nếu doanh nghiệp được cung cấp một mức thuế suất thấp sẽ không đem lại lợi ích xã hội.
Đó là do các khoản ưu đãi thuế lớn được tạo ra bởi cạnh tranh thuế sẽ khiến cho ngân sách chính phủ bị giảm, dẫn đến các khoản chi tiêu của chính phủ cũng sẽ bị cắt giảm theo. Kết quả là phúc lợi chung đều sẽ bị sụt giảm, không ai được hưởng lợi từ việc 13 cạnh tranh về thuế khi chính phủ giảm thuế suất để thu hút nguồn vốn luân chuyển từ quốc gia khác vào [129]. Mô hình của Oates (1972) đã được tiếp tục mở rộng trong các nghiên cứu của White (1975), Fischel (1975) và Wellisch (2000) cho việc lựa chọn vị trí đầu tư của các công ty. Kết quả các nghiên cứu đều cho thấy các công ty đều ưu tiên lựa chọn địa điểm đầu tư tại nơi có mức thuế suất thấp hơn.
Kết luận này cũng thống nhất với kết luận của Oates (1972). Sau đó, Zodrow và Mieszkowski (1986) trong nghiên cứu “Pigou, Tiebout, Property Taxation and the Underprovision of Local Public Goods” – nghĩa là “Pigou, Tiebout, thuế tài sản và sự cung cấp thiếu hàng hóa công cộng” - và Wilson (1986) với nghiên cứu “A theory of interregional tax competition” – nghĩa là “Lý thuyết về cạnh tranh thuế liên vùng” – đã đưa ra các mô hình cạnh tranh về thuế chính thức đầu tiên, trong đó mô tả một tình huống trong đó các nước nhỏ mở cửa quyết định về mức thuế của một yếu tố hoàn toàn di động. Do tính lưu động hoàn hảo của vốn, mỗi quốc gia sẽ lấy mức tỷ suất lợi nhuận trên vốn như đã cho của thế giới và thuế suất sẽ bị cạnh tranh giảm xuống bằng không.