CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.NHỮNG LÝ LUẬNCƠ BẢN VỀ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.Một số khái niệm liên quan Ngân sách nhà nước (NSNN) là phạm trù kinh tế, lịch sử gắn liền với sự hình thành và phát triển của một quốc gia. Trong giai đoạn hiện nay, NSNN ngày càng khẳng định là công cụ đắc lực của Nhà nước trong việc điều tiết nền kinh tế vĩ mô như duy trì sự phát triển ổn định và bền vững của nền kinh tế, bình ổn giá cả thị trường, giảm chênh lệch giàu nghèo giữa các vùng miền.1Khái niệm về Ngân sách nhà nước (NSNN): Trong Luật NSNN của nước ta được quy định qua từng giai đoạn lịch sử, cụ thể: Theo điều 1, Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 của Quốc hội thì: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ những khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.[13] NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NGÂN SÁCH NGÂN SÁCH ĐỊA TRUNG ƯƠNG PHƯƠNG NGÂN SÁCH NGÂN SÁCH NGÂN SÁCH CẤP TỈNH CẤP HUYỆN CẤP XÃ 6 van Sơ đồ 1.1: Hệ thống ngân sách Nhà nước Việt Nam (Nguồn: Quốc hội (2002), Luật NSNN) Theo điều 4, Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 25/06/2015 của Quốc hội thì: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.[14] Bản chất của NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội thông qua các hoạt động thu, chi ngân sách, đây là quá trình phân phối và sử dụng nguồn tài chính của xã hội từ đó hình thành nên quỹ tiền tệ của Nhà nước. Các khoản thu, chi của NSNN luôn gắn liền với việc sử dụng quyền lực của Nhà nước, được thể chế hóa bằng luật pháp. NSNN ở nước ta bao gồm Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương.
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.2 Khái niệm chi Ngân sách nhà nước Chi Ngân sách nhà nước là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhằm thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ. Xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước trong việc phát triển kinh tế - xã hội (KTXH).Do đó nội dung chi NSNN rất đa dạng, bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo pháp luật.3 Khái niệmchi đầu tư phát triển Trong quá trình phát triển KTXH, hoạt động đầu tư là hoạt động cơ bản để tạo ra nhiều nguồn lợi cho nền kinh tế. Theo Luật Đầu tư của Việt Nam (2005): Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan. “Chi đầu tư phát triển là đem một khoản tiền của đã tích lũy được, sử dụng vào một việc nhất định để sau đó thu lại một khoản tiền của có giá trị lớn hơn”hoặc“.là quá trình sử dụng các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm thu được các kết quả, thực hiện được những mục tiêu nhất định 7 van trong tương lai”.
[15] Chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi của Ngân sách nhà nước, gồm chi đầu tư xây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật.4 Khái niệm về đầu tư cơ bản, xây dựng cơ bản, đầu tư xây dựng cơ bản - Đầu tư cơ bản:Là hoạt động đầu tư để tạo ra các tài sản cố định (TSCĐ) đưa vào hoạt động trong các lĩnh vực KTXH khác nhau. Trong hoạt động đầu tư, các nhà đầu tư phải quan tâm đến các yếu tốsức lao động, tư liệu lao động, đối tượng lao động. Khác với đối tượng lao động (nguyên vật liệu, sản phẩm dở dang, bán thành phẩm…) các tư liệu lao động (như máy móc thiết bị, nhà xưởng, phương tiện vận tải…) là những phương tiện vật chất mà con người sử dụng để tác động vào đối tượng lao động, biến đổi nó thành mục đích của mình. Xét về mặt tổng thể thì không một hoạt động đầu tư nào mà không cần phải có các TSCĐ, nó bao gồm toàn bộ cơ sở kỹ thuật đủ tiêu chuẩn theo quy định của Nhà nước và có thể được điều chỉnh cho phù hợp với giá cả từng thời kỳ.
[15] Hoạt động đầu tư cơ bản thực hiện bằng cách tiến hành xây dựng mới các TSCĐ được gọi là đầu tư XDCB. - Xây dựng cơ bản (XDCB): Là một khâu trong hoạt động đầu tư XDCB. XDCB là các hoạt động cụ thể để tạo ra TSCĐ (như khảo sát, thiết kế, xây dựng, lắp đặt….) và kết quả của hoạt động XDCB là các TSCĐ, có một năng lực sản xuất và phục vụ nhất định. Như vậy, XDCB là một quá trình đổi mới và tái sản xuất mở rộng có kế hoạch về các TSCĐ của nền kinh tế quốc dân trong các ngành sản xuất vật chất cũng như không sản xuất vật chất.
Nó là quá trình xây dựng cơ sở vật chất cho một quốc gia. - Đầu tư XDCB: Là hoạt đồng đầu tư nhằm tạo ra các công trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư, là lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra các TSCĐ và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội. Đầu tư XDCB là một hoạt động kinh tế.5 Khái niệm vốn Đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước Đứng trên phương diện là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư 8 van XDCB từ NSNN được biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tư, nghĩa là toàn bộ chi phí đầu tư được thực hiện trực tiếp hay gián tiếp. Theo Luật đầu tư công (năm 2014) cũng nói rõ vềVốn đầu tư công quy định: Vốn Ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối Ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư.
[16] Đứng trên phương diện là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tư, nghĩa là toàn bộ chi phí đầu tư được thực hiện trực tiếp hay gián tiếp. Theo Luật đầu tư (2005) cũng nói rõ: “Vốn đầu tư là tiền và tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hoặc đầu tư gián tiếp ”. [15] Dưới giác độ một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tư NSNN hàng năm, được bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án XDCB của Nhà nước. Đặc điểm vốn đầu tư xây dựng cơ bản Từ quan niệm về vốn đầu tư XDCB từ NSNN, có thể thấy nguồn vốn này có hai nhóm đặc điểm cơ bản gắn với hoạt động đầu tư XDCB và gắn với NSNN.
Từ những đặc điểm chung đó có thể rút ra một số đặc điểm của vốn đầu tư XDCB như sau: Thứ nhất: Vốn đầu tư XDCB từ ngân sách gắn với hoạt động NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển. Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng và thanh toán quyết toán nguồn vốn này được thực hiện chặt chẽ theo Luật định, được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền phê duyệt hàng năm. Thứ hai: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho 9 van các công trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầng theo đối tượng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác. Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường.
Thứ ba: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với các quy trình đầu tư và dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng. Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với việc thực hiện và quản lý dự án đầu tư với các khâu liên hoàn với nhau từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, kết thúc dự án. Các dự án này có thể được hình thành dưới nhiều hình thức như:Các dự án về điều tra, khảo sát để lập quy hoạch như các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng, lãnh thổ, ngành, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, quy hoạch ngành được Chính phủ cho phép; Dự án đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội như đường giao thông, mạng lưới điện, hệ thống cấp nước; Dự án cho vay của Chính phủ để đầu tư phát triển một số ngành nghề, lĩnh vực hay sản phẩm; Dự án hỗ trợ các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật. Thứ tư: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng, căn cứ vào tính chất, nội dung, đặc điểm của từng giai đoạn trong quá trình đầu tư XDCB mà người ta phân thành các loại vốn như: Vốn để thực hiện các dự án quy hoạch, vốn để chuẩn bị đầu tư, vốn để thực hiện đầu tư.
Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có thể được sử dụng cho đầu tư xây mới hoặc sửa chữa lớn; xây dựng kết cấu hạ tầng hoặc mua sắm thiết bị.