Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN - PHÁP LÝ VỀ VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TRONG VIỆC GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN TIẾN HÀNH TỐ TỤNG HÌNH SỰ 1. Cơ sở lý luận về vai trò giám sát của HĐND đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS 1. Khái niệm giám sát của HĐND đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS 1. Khái niệm giám sát nói chung Có nhiều định nghĩa giám sát khác nhau được đưa ra tùy theo phạm vi rộng, hẹp của nội dung nghiên cứu.
Theo Từ điển Tiếng Việt, cách hiểu chung nhất, giám sát là “theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”. Mai Hữu Khuê, Bùi Văn Nhơn trong Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính lại coi giám sát là “sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế, nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh [15]. Đặng Đình Tân cho rằng giám sát là “sự theo dõi, quan sát hoạt động của một chủ thể quyền lực mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để bắt buộc và hướng hoạt động của các tổ chức quyền lực chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, đúng quy chế nhằm giới hạn quyền lực, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm minh” [30]. Quan điểm này gần giống với quan điểm của Mai Hữu Khuê, Bùi Văn Nhơn, có chăng chỉ bổ sung thêm một số điểm về chủ thể có quyền lực.
5 Ban Công tác lập pháp thuộc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (hiện Ban này đã được giải thể) có đưa ra khái niệm “giám sát dưới góc độ ngôn ngữ thông thường được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được nhận định về hoạt động của chủ thể này” [1]. Cả bốn quan điểm trên đều thống nhất về cách thức tiến hành hoạt động giám sát, đó là việc theo dõi, xem xét, kiểm tra. Đây cũng là cách hiểu mang tính cơ bản trong quan điểm thứ nhất. Riêng quan điểm của TS.
Đặng Đình Tân và Ban Công tác lập pháp bổ sung thêm “chủ thể có quyền lực”. Đây là yếu tố rất quan trọng bởi giám sát thể hiện mối quan hệ giữa chủ thể giám sát với đối tượng giám sát. Mối quan hệ giữa chúng phải được xây dựng trên cơ sở mối quan hệ quyền lực, chủ thể giám sát phải có quyền với đối tượng giám sát. Quyền ở đây phải là quyền quyết định, quyền tác động đến đối tượng bị giám sát, ví dụ: quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm, quyền hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật, phê bình, kỷ luật… Nói cách khác, đối tượng bị giám sát phải biết “sợ” chủ thể giám sát.
Đây chính là tiền đề dẫn đến việc chủ thể giám sát sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế. Các biện pháp tác động tới đối tượng giám sát như việc Quốc hội, HĐND bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật; hoặc định hướng hoạt động của đối tượng giám sát như việc Quốc hội, HĐND ban hành nghị quyết về chất vấn, trả lời chất vấn, các kiến nghị từ hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Ban của Quốc hội hay Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam… Các kiến nghị này không có giá trị bắt buộc thi hành nhưng sẽ tác động tới hành vi của đối tượng bị giám sát. Việc xác định chủ thể tiến hành giám sát và đối tượng bị giám sát là 6 cần thiết nhằm làm rõ hoạt động giám sát với hoạt động có tính chất gần tương tự là kiểm tra, xem xét, theo dõi. Theo đó, giám sát là hoạt động được thực hiện bởi chủ thể nằm bên ngoài tổ chức, hệ thống.
Tức là cá nhân, tổ chức, cơ quan này giám sát cá nhân, tổ chức, cơ quan khác trong việc thực hiện nhiệm vụ của nó. Khi phân biệt hoạt động giám sát với thanh tra, TS. Đặng Đình Tân và nhóm tác giả cũng đưa ra quan điểm tương tự “Giám sát là một hoạt động kiểm soát quyền lực nhưng là sự kiểm soát từ bên ngoài đối với các nhánh quyền lực Nhà nước”. Theo đó, hoạt động theo dõi, kiểm tra chỉ có thể coi là hoạt động giám sát nếu chủ thể và đối tượng giám sát nằm trong hai hệ thống độc lập (một cách tương đối) với nhau.
Như vậy, giám sát là sự theo dõi, quan sát, kiểm tra hoạt động của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để biết được đối tượng bị giám sát có thực thi đúng, đủ theo quy định hay không và quy định về hành vi đối tượng giám sát phải và được làm có phù hợp với điều kiện thực tiễn hay không và làm rõ được nguyên nhân của sự vi phạm, sự không phù hợp này. Theo khái niệm này thì một trong những căn cứ quan trọng để xác định đối tượng giám sát của HĐND là có mối quan hệ mang tính quyền lực giữa HĐND và đối tượng bị giám sát. Đối tượng bị giám sát phải chịu trách nhiệm trước HĐND, HĐND có quyền tác động trực tiếp tới đối tượng bị giám sát. Theo Từ điển luật học thì giám sát là sự theo dõi, quan sát mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực, để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được thực hiện từ trước, bảo đảm cho pháp luật được thực hiện nghiêm minh.
Giám sát có những hình thức mang tính kỹ thuật, là sự quan sát, theo dõi quy trình, quy phạm trong quá trình sản xuất hay trong đầu tư xây dựng, quản lý môi trường… theo những tiêu chuẩn và quy phạm kỹ thuật nghiêm 7 ngặt. Nhưng cũng có hình thức giám sát mang tính chất kinh tế - chính trị - xã hội - pháp luật, là sự quan sát, theo dõi về việc thực hiện các chế độ chính sách, pháp luật của Nhà nước. Các hình thức giám sát trên có quan hệ mật thiết với nhau nhằm phục vụ cho các mục tiêu phát triển. Khái niệm giám sát của HĐND HĐND nước ta là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, có nhiệm vụ ban hành các nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương như kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, về ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương và các biện pháp nhằm ổ định và nâng cao đời sống của người dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao, làm tròn nghĩa vụ với Nhà nước; thực hiện quyền giám sát đối với các cơ quan Nhà nước ở địa phương.Giám sát là một trong những nhiệm vụ hiến định của HĐND.
Giám sát của HĐND là thực hiện sự ủy quyền của nhân dân để giám sát hoạt động của bộ máy Nhà nước, là một hình thức thực hiện quyền giám sát của nhân dân được thực hiện bằng pháp luật, thông qua cơ quan quyền lực Nhà nước là HĐND các cấp. Từ các khái niệm chung về giám sát trên, căn cứ đối tượng giám sát của HĐND, có thể hiểu khái niệm giám sát của HĐND như sau: Giám sát của HĐND là hoạt động có mục đích, thường xuyên, liên tục của HĐND nhằm quan sát, theo dõi, kiểm tra, phát hiện, uốn nắn việc tuân theo pháp luật, chấp hành Nghị quyết HĐND đối với Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp, của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân địa phương theo quy định của pháp luật. Như vậy, giám sát của HĐND thực chất là hoạt động nhằm kiểm soát thực thi quyền lực Nhà nước. Giám sát chứa đựng những yếu tố thuộc tính 8 của công tác kiểm tra, kiểm soát và thanh tra.
Trong quá trình giám sát, chủ thể giám sát có quyền tiếp cận mọi đối tượng, mọi văn bản, hồ sơ theo yêu cầu giám sát. Khái niệm giám sát của HĐND đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS Căn cứ vào khái niệm giám sát nói chung và các quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các văn bản pháp luật khác, giám sát của HĐND đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS có thể được hiểu như sau: giám sát của HĐND đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS là tổng thể các hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban HĐND và Đại biểu HĐND đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, từ đó đưa ra các kết luận và kiến nghị về các giải pháp khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy những mặt ưu điểm trong quá trình hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS. Vai trò giám sát của HĐND đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS Giám sát của HĐND đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS được thực hiện thông qua nhiều phương thức hoạt động của HĐND như xem xét báo cáo công tác, xem xét việc trả lời chất vấn, xem xét văn bản quy phạm pháp luật, thành lập Đoàn giám sát. trong đó xem xét báo cáo công tác thường được coi là phương thức phổ biến và có hiệu quả nhất của hoạt động giám sát.