Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học “Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” được nghiên cứu sinh Trần Quốc Bình thực hiện tại Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2011, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Bùi Xuân Đức, thuộc chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật (mã số: 62 38 01 01).

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Trong bộ máy nhà nước, Chính phủ giữ vị trí cơ quan thực thi pháp luật, quản lý và điều hành các lĩnh vực đời sống xã hội. Các đạo luật được ban hành là sản phẩm của một quy trình nhiều giai đoạn với sự tham gia của nhiều chủ thể, trong đó Chính phủ là chủ thể có số lượng dự án luật đệ trình Quốc hội chiếm trên 90% (tại Việt Nam tỷ lệ này đạt trên 95%). Thực tiễn hoạt động lập pháp ở Việt Nam, đặc biệt từ khi gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), đã bộc lộ những hạn chế về chất lượng hệ thống pháp luật: tính thống nhất chưa cao, văn bản dưới luật cồng kềnh (tính từ ngày 01/05/2005 đến thời điểm nghiên cứu, Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 124 luật và pháp lệnh, trong khi Chính phủ ban hành 769 nghị định, các bộ ngành ban hành 1769 thông tư và 461 thông tư liên tịch), tính ổn định thấp, khả thi còn nhiều bất cập.

Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã yêu cầu tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng luật, pháp lệnh nhằm nâng cao tính khả thi. Mặc dù đã có các công trình nghiên cứu về quy trình lập pháp, song trước thời điểm luận án thực hiện, chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện, hệ thống và chuyên sâu về vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp với tư cách là chủ thể đệ trình phần lớn các dự án luật.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích: Làm sáng rõ cơ sở lý luận về vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp, phân tích thực trạng và nguyên nhân của những hạn chế, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp tại Việt Nam.

Nhiệm vụ nghiên cứu:

  1. Làm rõ cơ sở lý luận về quy trình lập pháp, vai trò của Chính phủ và luận giải tính tất yếu khách quan của vai trò Chính phủ trong quy trình lập pháp nhằm trả lời câu hỏi vì sao cơ quan hành pháp phải giữ vai trò then chốt trong hoạt động này.
  2. Phân tích quá trình hình thành, phát triển lịch sử, sự điều chỉnh của pháp luật và thực trạng vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam để đánh giá ưu điểm, hạn chế và chỉ rõ nguyên nhân của các tồn tại.
  3. Luận giải nhu cầu tăng cường vai trò của Chính phủ trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế, xác định phương hướng và đề xuất các nhóm giải pháp cụ thể.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Các quan điểm khoa học về quy trình lập pháp; vai trò và nội dung tham gia của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam (có so sánh với một số quốc gia); các quy định của Hiến pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 2002 và năm 2008) cùng các văn bản liên quan từ năm 1945 đến nay.
  • Phạm vi nghiên cứu: Luận án khảo sát các văn bản quy phạm pháp luật đăng công báo và không đăng công báo, các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước từ năm 1945 đến tháng 12/2010. Phạm vi nội dung giới hạn ở các dự án luật xuất phát từ Chính phủ và do Chính phủ đệ trình ra Quốc hội, không bao gồm các dự án pháp lệnh hay văn bản quy phạm dưới luật.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án đã phân loại và tổng quan các nhóm công trình nghiên cứu trong và ngoài nước theo các nhóm vấn đề cụ thể:

Các công trình nghiên cứu quốc tế

  • Về quy trình lập pháp chung: Tác phẩm The Law-Making Process của Michael Zander (Nhà xuất bản Cambridge); The Legislative Process - A Comparative Approach của David M. Olson (1980); Congress and Law Making: Researching the Legislative Process của Robert U. Goehlert; Understanding Regulation - Theory, Strategy, and Practice của Robert Baldwin và Martin Cave (1999); Implementation of Legislative Evaluation in Europe, Current Models and Trends của Ulrich Karpen (2004); The Government and Politics of France của Andrew Knapp và Vincent Wright (2006); British Government, a reader in policy making của Simon James (1997); các tài liệu về quy trình làm luật của Thư viện Quốc hội Hoa Kỳ (How our laws are made, 1953), Quốc hội Anh (Making law, How laws are made in Great Britain), Quốc hội Canada (How Bill becomes law).
  • Về kỹ thuật soạn thảo và vai trò cơ quan hành pháp: Soạn thảo Luật pháp vì tiến bộ xã hội dân chủ của Ann Seidman, Robert B. Seidman và Nalin Abeyesekere (NXB Chính trị Quốc gia, 2003, dịch từ bản tiếng Anh năm 2001); Legislative Drafting của G. Thornton (2006); Principles of Legislative and Regulatory Drafting của Ian McLeod (2009); Understanding Common Law Legislation: Drafting and Interpretation của F. Bennion (2001); Drafting Legislation: A Modern Approach của Constantin Stefanou và Helen Xanthaki.
  • Về phân tích chính sách và đánh giá tác động (RIA, CBA): Các nghiên cứu của Robert W. Hahn và cộng sự (2000), Eric A. Posner (2001), Fred Anderson và cộng sự (2001), Cass Sunstein (1981), A. Morrison (1986); các báo cáo của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD, 1994, 1998, Sigma Papers No 18); hướng dẫn lập quy của Chính phủ Canada (Privy Council Office, 2007); báo cáo của Michal Ben-Gera cho chương trình SIGMA (2006); Báo cáo phát triển thế giới năm 1997 Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi của Ngân hàng Thế giới (NXB Chính trị Quốc gia, 1998); nghiên cứu của Michael Watts về Chính phủ trong nền kinh tế thị trường (2010).

Các công trình nghiên cứu trong nước

  • Về quy trình lập pháp và năng lực của Quốc hội: Tài liệu Quy trình lập pháp của một số nước trên thế giới (2002) và Tổ chức và hoạt động của Quốc hội một số nước (2002) của Văn phòng Quốc hội; chuỗi bài viết của Nguyễn Sĩ Dũng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp và Tạp chí Tia Sáng (2000, 2003, 2007); Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay của Lê Văn Hòe (chủ biên), Nguyễn Văn Sáu, Hoàng Chí Bảo (NXB Tư pháp, 2008); Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam hiện nay của Đỗ Ngọc Hải (NXB Chính trị Quốc gia, 2008); các bài viết trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật của Nguyễn Phước Thọ (2005), Ngô Đức Mạnh (2004, 2005), Phan Trung Lý (2006), Hoàng Văn Tú (2006), Trần Hồng Nguyên (2006); luận án tiến sĩ của Hoàng Văn Tú (2004) và Trần Hồng Nguyên (2007).
  • Về thiết chế Chính phủ trong nhà nước pháp quyền: Chuyên khảo Chính phủ trong nhà nước pháp quyền (2008), Sự hạn chế quyền lực nhà nước (2005), Hạn chế sự tùy tiện của cơ quan nhà nước (2010), Nhà nước là những con số cộng đơn giản (2009) của Nguyễn Đăng Dung; Đổi mới, hoàn thiện Bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay của Bùi Xuân Đức (NXB Tư pháp, 2007); các công trình trong kỷ yếu Quốc hội và các thiết chế trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam (NXB Lao Động, 2009) của Bùi Ngọc Sơn, Phạm Tuấn Khải, Dương Quang Tung, Nguyễn Phước Thọ, Vũ Văn Nhiêm.
  • Về đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh và kỹ thuật soạn thảo: Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh – Thực trạng và giải pháp của Viện PLD (Hoàng Ngọc Giao chủ biên, 2008); nghiên cứu về phân tích chính sách và RIA của Nguyễn Đức Lam (2008), Scott Jacobs (2007), Ramon Mallon (GTZ, 2005), tài liệu của CIEM - Vision & Associates - GTZ (2005); các sách về kỹ thuật soạn thảo của Phan Mạnh Hân (1985), Trần Ngọc Đường, Lê Thanh Vân, Lê Vương Long (2007), Nguyễn Duy Gia (1997), Nguyễn Đăng Dung và Hoàng Trọng Phiến (1997), Vũ Thị Phụng (1995).

Vị trí và khoảng trống luận án giải quyết

Phần lớn các công trình trong nước trước đó tiếp cận quy trình lập pháp chủ yếu dưới góc độ quyền hạn, năng lực và công đoạn của Quốc hội, hoặc chỉ nghiên cứu kỹ thuật hành chính lập quy. Luận án của Trần Quốc Bình xác lập vị trí là công trình tiến sĩ đầu tiên nghiên cứu trực diện, toàn diện và có hệ thống về vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam từ cơ sở lý luận, tiến trình lịch sử, thực trạng pháp lý và thực tiễn, đến các giải pháp cụ thể nhằm tăng cường vai trò của cơ quan hành pháp.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết, khái niệm và khung phân tích

  • Lý thuyết nhà nước pháp quyền: Phân tích nguyên tắc cơ quan công quyền chỉ được làm những gì pháp luật cho phép; pháp luật vừa là giới hạn quyền lực vừa là công cụ để Chính phủ quản lý, điều hành xã hội.
  • Lý thuyết phân công, phối hợp quyền lực: Xem xét mối quan hệ tương tác biện chứng giữa nhánh lập pháp (Quốc hội – cơ quan quyết định và phản biện chính sách nhằm bảo vệ lợi ích công dân) và nhánh hành pháp (Chính phủ – cơ quan phát hiện nhu cầu thực tiễn, thiết kế chính sách và soạn thảo dự luật).
  • Khái niệm quy trình lập pháp: Được hiểu là chuỗi trật tự các giai đoạn có tính kỹ thuật và pháp lý chặt chẽ nhằm chuyển hóa nhu cầu quản lý xã hội thành các quy phạm pháp luật có hiệu lực.
  • Khung phân tích chính sách công: Sử dụng các công cụ phân tích chính sách hiện đại gồm đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật (RIA - Regulatory Impact Assessment), phân tích chi phí - lợi ích (CBA - Cost-Benefit Analysis) và phân tích rủi ro trong giai đoạn sáng kiến và soạn thảo văn bản luật.

Phương pháp nghiên cứu

  • Phương pháp luận: Luận án dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng (xem xét mối quan hệ qua lại giữa quyền lập pháp tối cao của Quốc hội và động lực quản lý khách quan của Chính phủ) và duy vật lịch sử (đặt vai trò của Chính phủ trong bối cảnh các giai đoạn lịch sử lập hiến từ năm 1946 đến nay).
  • Phương pháp nghiên cứu cụ thể:
    • Phương pháp tổng hợp: Khái quát hóa tư liệu lý luận, văn bản pháp luật và tình hình nghiên cứu.
    • Phương pháp so sánh, đối chiếu: So sánh mô hình lập pháp của Việt Nam với các mô hình đại nghị, tổng thống, hỗn hợp trên thế giới; đối chiếu các quy định qua các giai đoạn lập hiến (1946, 1959, 1980, 1992).
    • Phương pháp phân tích: Mổ xẻ những điểm tích cực, hạn chế trong thực tiễn xây dựng dự án luật của các bộ ngành, tìm ra nguyên nhân của sự chồng chéo, chậm trễ.
    • Phương pháp lịch sử: Đánh giá sự biến chuyển về vai trò của Chính phủ gắn liền với từng thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Nguồn tư liệu

Luận án sử dụng hệ thống văn bản Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (1996, 2002, 2008), các báo cáo tổng kết công tác lập pháp của Quốc hội và Chính phủ, các ấn phẩm nghiên cứu của các viện chuyên ngành, tài liệu hội thảo quốc tế và các cơ sở dữ liệu pháp luật.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu của đề tài

Chương 1 hệ thống hóa toàn bộ các tài liệu học thuật trong và ngoài nước liên quan đến đề tài theo hai mảng lớn: (1) Quy trình lập pháp và vai trò của Chính phủ; (2) Sự tham gia của Chính phủ trong các giai đoạn cụ thể của quy trình lập pháp (sáng kiến lập pháp, phân tích chính sách, soạn thảo dự án luật, kỹ thuật lập pháp và mô hình cơ quan soạn thảo). Tác giả chỉ ra rằng các nghiên cứu trước đây tại Việt Nam chủ yếu tập trung vào hoạt động của Quốc hội hoặc khía cạnh thể chế chung, chưa làm rõ bản chất động lực hành pháp trong quy trình lập pháp.

Chương 2: Cơ sở lý luận về vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam

Chương 2 làm rõ bản chất quy trình lập pháp và khẳng định sự tham gia của Chính phủ là một tất yếu khách quan:

  • Động lực nội tại: Cơ quan hành pháp trực tiếp quản lý xã hội, là nơi đầu tiên phát hiện các lỗ hổng và bất cập pháp lý (thông qua các sự kiện thực tế như quản lý môi trường tại sông Thị Vải, khai thác khoáng sản bô-xít, biến động tài chính ngân hàng). Pháp luật là công cụ quản lý thiết yếu của Chính phủ; nhu cầu có luật để quản lý tạo nên động lực tự nhiên thúc đẩy quy trình lập pháp.
  • Phân định chức năng lập pháp - hành pháp: Quốc hội là cơ quan đại diện cho nhân dân, giữ quyền quyết định cuối cùng và phản biện chính sách; Chính phủ là cơ quan thiết kế và đề xuất chính sách. Mối tương tác này tạo nên sự cân bằng, hạn chế nguy cơ lạm quyền.
  • Đảm bảo hạn chế rủi ro: Luận án phân tích các nguy cơ khi dự án luật không xuất phát từ cơ quan hành pháp hoặc thiếu sự tham gia sâu của Chính phủ.
Tiêu chí Dự án luật xuất phát từ Quốc hội Dự án luật xuất phát từ Cơ quan hành pháp
Tính thực tiễn Rủi ro nhiều hơn do thiếu thực tiễn. Rủi ro ít hơn vì xuất phát từ thực tiễn quản lý.
Tính logic của vấn đề Qua phân tích chính sách nhưng thiếu thực tiễn khi đặt vấn đề và giải quyết vấn đề. Ít rủi ro hơn do chính sách được phân tích, hoạch định thông qua quản lý thực tiễn.
Khả năng phát hiện và tìm ra nguyên nhân của vấn đề Rủi ro nhiều hơn do khả năng hạn chế và thiếu công cụ cần thiết. Là chủ sở hữu của các nguồn thông tin quan trọng với khối lượng lớn, có bộ máy phân tích, xử lý và có tri thức quản lý.
Giải pháp giải quyết vấn đề Rủi ro nhiều hơn vì giải pháp thiếu tính khoa học và chưa chắc đã phù hợp. Đề ra giải pháp phù hợp do có khả năng phát hiện và tìm ra đúng nguyên nhân để giải quyết vấn đề.
Khả năng đưa ra những bảo đảm thực hiện Quốc hội dừng sứ mệnh khi ban hành luật; sau đó chủ yếu giám sát việc thi hành. Có khả năng lường trước khó khăn khi triển khai luật và có biện pháp bảo đảm ngay từ khi đưa ra giải pháp lập pháp.
Khả năng soạn thảo Có kỹ năng nhưng phải kết hợp nhuần nhuyễn với hoạch định chính sách mới hiệu quả. Có cơ quan chuyên nghiệp; quá trình soạn thảo là sự kết hợp giữa kỹ năng soạn thảo và nội dung chính sách.
Tính khả thi Không bị thúc bách từ nhu cầu nội tại để giải quyết công việc liên quan đến chức năng, nhiệm vụ. Có động cơ và nhu cầu làm luật để thực hiện công tác quản lý và điều hành.
  • Các giai đoạn tham gia của Chính phủ: Luận giải chi tiết sự tham gia của Chính phủ trong các khâu: Sáng kiến pháp luật; Soạn thảo dự án luật; Thẩm định, thẩm tra đối với các dự án luật do Chính phủ trình và việc tham gia ý kiến đối với dự án luật của các chủ thể khác; Trình dự án luật trước Quốc hội.

Chương 3: Quá trình hình thành, phát triển và thực trạng vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam

Chương 3 khảo sát tiến trình lịch sử và đánh giá thực trạng pháp lý, thực tiễn:

  • Tiến trình lịch sử qua 4 giai đoạn:
    1. Giai đoạn 1946 – 1960: Hiến pháp 1946 ghi nhận quyền hạn lớn của Chính phủ và Chủ tịch nước trong việc ban hành sắc lệnh và sáng kiến lập pháp trong hoàn cảnh kháng chiến, kiến quốc.
    2. Giai đoạn 1960 – 1980: Cơ chế kế hoạch hóa tập trung, vai trò lập pháp của Hội đồng Chính phủ gắn liền với việc quản lý kinh tế - xã hội thời chiến và xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc.
    3. Giai đoạn 1980 – 1992: Hiến pháp 1980 nhấn mạnh nguyên tắc tập quyền cao độ vào Quốc hội và Hội đồng Nhà nước; Hội đồng Bộ trưởng thực hiện quyền trình dự án luật nhưng cơ chế còn cứng nhắc.
    4. Giai đoạn 1992 đến thời điểm nghiên cứu (2010): Từng bước thể chế hóa nguyên tắc phân công, phối hợp quyền lực; sự ra đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật các năm 1996, 2002 và 2008 đã cụ thể hóa trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định và đệ trình của Chính phủ.
  • Thực trạng và nguyên nhân của tồn tại, hạn chế:
    • Sự thiếu rõ ràng trong mối quan hệ lập pháp - hành pháp: Nhận thức "làm luật là việc riêng của Quốc hội" khiến cơ quan hành pháp chưa phát huy hết trách nhiệm bảo vệ chính sách tới cùng.
    • Sự cứng nhắc của Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: Chương trình nhiệm kỳ và hằng năm của Quốc hội làm mất đi tính linh hoạt, không kịp thời phản ứng trước các biến động kinh tế - xã hội.
    • Thiếu công đoạn phân tích và phê chuẩn chính sách độc lập: Việc soạn thảo thường tiến hành khi chưa làm rõ chính sách, dẫn đến tình trạng "chưa bắt mạch đã kê đơn", lồng ghép phân tích chính sách vào quá trình soạn thảo câu chữ.
    • Hạn chế về kỹ năng soạn thảo và mô hình cơ quan soạn thảo: Mô hình Ban soạn thảo liên ngành mang tính kiêm nhiệm, hình thức, thiếu tính chuyên nghiệp; chưa coi người soạn thảo luật là một nghề chuyên môn cao.

Chương 4: Tăng cường vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam

Chương 4 xác định nhu cầu, phương hướng và các giải pháp cụ thể:

  • Nhu cầu và bối cảnh: Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát triển kinh tế thị trường và thực thi các cam kết hội nhập quốc tế đòi hỏi Chính phủ phải chuyển từ điều hành sự vụ sang kiến tạo và xây dựng chính sách quản trị quốc gia.
  • Phương hướng tăng cường vai trò: Phân định rõ trách nhiệm giữa Quốc hội và Chính phủ; tăng tính chủ động cho Chính phủ trong việc đề xuất sáng kiến pháp luật không bị giới hạn cứng nhắc bởi chương trình của Quốc hội; bắt buộc thực hiện phân tích chính sách và đánh giá tác động dự báo (RIA) trước khi soạn thảo dự luật; Chính phủ có trách nhiệm bảo vệ tới cùng các dự án luật do mình đệ trình.
  • Các giải pháp cụ thể:
    1. Bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm và theo nhiệm kỳ của Quốc hội: Thay thế bằng cơ chế tiếp nhận và xem xét dự án luật linh hoạt theo nhu cầu quản lý thực tế của Chính phủ và tình hình xã hội.
    2. Tách bạch phân tích chính sách thành công đoạn độc lập: Bắt buộc Chính phủ phải phê chuẩn chính sách trước khi tiến hành soạn thảo; bỏ quy định phân tích chính sách chung chung trong quá trình soạn thảo điều khoản.
    3. Đổi mới mô hình cơ quan soạn thảo: Bỏ quy định thành lập Ban soạn thảo theo mô hình kiêm nhiệm hiện hành; chuyển đổi sang mô hình cơ quan soạn thảo độc lập, chuyên nghiệp.
    4. Chuyên nghiệp hóa nghề soạn thảo luật: Đào tạo kỹ năng lập pháp chuyên sâu, chuẩn hóa chức danh và coi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là một nghề chuyên biệt.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt khoa học và lý luận

  • Khẳng định và luận giải một cách có hệ thống rằng vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam là một tất yếu khách quan, bắt nguồn từ chính chức năng quản lý, điều hành thực tiễn đời sống xã hội của cơ quan hành pháp.
  • Xây dựng quan niệm toàn diện về quy trình lập pháp tại Việt Nam, làm rõ mối quan hệ biện chứng giữa nhánh quyền lực lập pháp (Quốc hội) và hành pháp (Chính phủ) trong quy trình lập pháp của nhà nước pháp quyền.
  • Luận giải cơ sở khoa học của việc giảm thiểu rủi ro đối với hệ thống pháp luật khi các dự án luật được chuẩn bị bởi cơ quan hành pháp có đầy đủ thông tin thực tiễn và bộ máy chuyên môn.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn và giải pháp

  • Đánh giá toàn diện thực trạng tham gia của Chính phủ vào quy trình lập pháp từ năm 1946 đến năm 2010, chỉ ra các nút thắt cốt lõi: sự cứng nhắc của chương trình lập pháp Quốc hội, sự vắng bóng của khâu phê chuẩn chính sách độc lập, sự hạn chế của mô hình Ban soạn thảo liên ngành kiêm nhiệm.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp mang tính cải cách:
    • Bỏ việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm và theo nhiệm kỳ của Quốc hội để đảm bảo tính linh hoạt cho sáng kiến pháp luật của Chính phủ.
    • Thiết lập quy trình phân tích và phê chuẩn chính sách độc lập (áp dụng RIA, CBA, đánh giá rủi ro) trước khi chuyển sang giai đoạn soạn thảo câu chữ luật.
    • Xóa bỏ mô hình Ban soạn thảo dự án luật kiêm nhiệm, thành lập cơ quan soạn thảo độc lập mang tính chuyên nghiệp và coi soạn thảo luật là một nghề.
    • Quy định trách nhiệm giải trình và bảo vệ tới cùng dự án luật của người đứng đầu cơ quan hành pháp trước Quốc hội.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế về phạm vi dữ liệu: Luận án chỉ tập trung xem xét các dự án luật do Chính phủ chuẩn bị và đệ trình Quốc hội, không mở rộng khảo sát đối với các dự án pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật dưới luật (nghị định, thông tư).
  • Giới hạn thời gian: Tư liệu thực tiễn và văn bản quy phạm pháp luật được khảo sát dừng lại ở mốc thời gian tháng 12 năm 2010 (trước thời điểm sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Nghiên cứu so sánh sự tương tác giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong quy trình lập hiến, lập pháp sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành; đánh giá hiệu quả thực tế của công đoạn đánh giá tác động chính sách (RIA) khi được luật hóa; nghiên cứu cơ chế tổ chức cơ quan soạn thảo độc lập trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước tại Việt Nam.

Giá trị tham khảo

  • Đối với cơ quan hành pháp (Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ): Luận án là tài liệu tham khảo cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp chế, xây dựng chính sách và soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, giúp nâng cao kỹ năng phân tích chính sách, áp dụng RIA và kỹ thuật soạn thảo dự thảo luật.
  • Đối với cơ quan lập pháp (Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội): Cung cấp cơ sở lý luận và tiêu chí khoa học phục vụ công tác thẩm tra, phản biện chính sách và giám sát hoạt động đệ trình dự án luật của Chính phủ.
  • Đối với nghiên cứu và giảng dạy: Làm tài liệu chuyên khảo cho giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học và sinh viên ngành Luật học, chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, Luật Hiến pháp và Luật Hành chính trong các chuyên đề về quy trình lập pháp và tổ chức bộ máy nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

1. Tại sao luận án khẳng định sự tham gia của Chính phủ trong quy trình lập pháp là tất yếu khách quan?

Bởi vì Chính phủ là cơ quan trực tiếp thi hành pháp luật, quản lý và điều hành mọi mặt đời sống xã hội. Trong quá trình đó, Chính phủ là chủ thể đầu tiên phát hiện ra các bất cập, khoảng trống pháp lý và có nhu cầu tự thân về việc ban hành luật để tạo hành lang pháp lý cho công tác quản lý. Nhu cầu có công cụ điều hành này tạo nên động lực tự nhiên của quy trình lập pháp mà cơ quan lập pháp không thể tự thay thế được.

2. Tỷ lệ dự án luật do Chính phủ chuẩn bị và đệ trình chiếm bao nhiêu phần trăm?

Theo số liệu được luận án trích dẫn, ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hơn 90% các dự án luật xuất phát từ cơ quan hành pháp. Tại Việt Nam, tỷ lệ các dự án luật do Chính phủ đệ trình ra trước Quốc hội chiếm trên 95% tổng số dự án luật.

3. Luận án chỉ ra những nguyên nhân cốt lõi nào làm hạn chế vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp?

Bốn nguyên nhân chính gồm: (1) Sự thiếu rõ ràng trong phân định quan hệ giữa cơ quan lập pháp và hành pháp; (2) Sự cứng nhắc của Chương trình xây dựng luật của Quốc hội làm mất tính linh hoạt của Chính phủ; (3) Thiếu công đoạn phân tích và phê chuẩn chính sách độc lập trước khi tiến hành soạn thảo dự thảo luật; (4) Thiếu kỹ năng soạn thảo chuyên nghiệp và sự bất cập từ mô hình Ban soạn thảo kiêm nhiệm.

4. Giải pháp nổi bật của luận án đối với mô hình cơ quan soạn thảo dự án luật là gì?

Tác giả đề xuất bỏ quy định thành lập Ban soạn thảo kiêm nhiệm như hiện nay và chuyển đổi mô hình sang thành lập một cơ quan soạn thảo độc lập, chuyên trách, đồng thời chuẩn hóa kỹ năng và công nhận việc soạn thảo văn bản luật là một nghề chuyên nghiệp.

5. Vì sao tác giả kiến nghị bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm và theo nhiệm kỳ của Quốc hội?

Vì chương trình lập pháp theo nhiệm kỳ và hằng năm có tính cứng nhắc, không theo kịp các chuyển động nhanh chóng của nền kinh tế thị trường và thực tiễn xã hội. Việc gò ép dự án luật vào một lịch trình cố định làm giảm tính chủ động, linh hoạt của Chính phủ trong việc đề xuất các giải pháp chính sách kịp thời để quản lý đất nước.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Trần Quốc Bình là công trình khoa học nghiên cứu có hệ thống và chuyên sâu về vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp tại Việt Nam dưới góc độ lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. Công trình đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận, khẳng định tính tất yếu khách quan của động lực hành pháp trong hoạt động làm luật và phân tích toàn diện thực trạng cùng những nguyên nhân hạn chế từ lịch sử lập hiến đến năm 2010. Trên cơ sở đó, luận án đưa ra hệ thống kiến nghị cải cách quy trình lập pháp, trọng tâm là tách bạch khâu phân tích chính sách, đổi mới mô hình cơ quan soạn thảo và linh hoạt hóa quyền sáng kiến pháp luật của cơ quan hành pháp trong nhà nước pháp quyền.