Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân quận Cầu Giấy Chương 3: Quan điểm, giải pháp bảo đảm tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân quận Cầu Giấy 13 Chƣơng 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. Khái niệm, đặc điểm cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện 1. Khái niệm cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện Mô hình cơ quan quản lý nhà nƣớc ở bất kỳ quốc gia nào đều có những cơ cấu tổ chức bên trong, phù hợp với đặc điểm thực tiễn quản lý của từng quốc gia. Phạm vi quản lý nhà nƣớc ở cấp huyện cũng rất đa dạng, nên việc tổ chức các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện là điều kiện quan trọng, không thể thiếu để cơ quan này thực hiện tốt đƣợc nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc trên địa bàn.
Ở nƣớc ta, cho đến hiện nay, cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân (UBND) đƣợc tổ chức ở hai cấp (cấp tỉnh và cấp huyện) với các sở, phòng tƣơng ứng. Về mặt chức năng, nhiệm vụ, các phòng thuộc UBND đƣợc tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện hiện nay là cơ quan tham mƣu, giúp UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực ở địa phƣơng và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, uỷ quyền của cơ quan nhà nƣớc cấp trên [34, khoản 1, Điều 9]. Ở cấp huyện, phòng là cơ quan tham mƣu giúp UBND cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực ở địa phƣơng và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của UBND cùng cấp và theo quy định của pháp luật, bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ Trung ƣơng đến cơ sở. Phòng chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức biên chế và công tác của UBND cùng cấp.
Phòng chịu sự kiểm tra, hƣớng dẫn chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan quản lý nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực cấp trên. Ngƣời đứng đầu cấp phòng có trách nhiệm báo cáo với 14 UBND và Chủ tịch UBND cùng cấp, đồng thời báo cáo với cơ quan chủ quản và phòng báo cáo với sở; báo cáo trƣớc Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp khi đƣợc yêu cầu. Nhƣ vây, từ quy định của pháp luật hiện hành, có thể đƣa ra khái niệm cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện nhƣ sau: cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là cơ quan có chức năng tham mƣu, giúp UBND cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực ở địa phƣơng và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, uỷ quyền của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, cũng nhƣ thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật. Đặc điểm cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện Nghiên cứu các quy định pháp luật liên quan, từ thực tiễn tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, có thể thấy cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện có những đặc điểm nhƣ sau: Thứ nhất, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là các cơ cấu bên trong của UBND cấp huyện; đây là các cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc về chuyên môn theo ngành, lĩnh vực nhƣng không phải là cơ quan quản lý nhà nƣớc.
Về mặt phạm vi nhiệm vụ, các cơ quan này có nhiệm vụ, quyền hạn gắn với phạm vi địa bàn quản lý nhà nƣớc của UBND cấp huyện Thứ hai, về mặt cơ sở pháp lý thành lập, thông thƣờng, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện đƣợc thành lập và hoạt động trực tiếp bởi các văn bản dƣới luật, thƣờng là các văn bản do Chính phủ ban hành. Mặc dù hiện nay, Luật tổ chức chính quyên địa phƣơng năm 2015 có quy định về cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện [34, Điều 27, Điều 48…], nhƣng cơ bản mới chỉ dừng lại ở việc nêu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện có các phòng và cơ quan tƣơng đƣơng phòng, một số ít nội dung liên quan, mà không đề cập cụ thể. Nhìn chung, việc không đƣợc điều chỉnh 15 một cách cụ thể trong các văn bản luật, pháp lệnh cho phép việc điều chỉnh về cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện thuận tiện, nhanh nhạy hơn, kịp thời phúc đáp nhu cầu thực tiễn khi có yêu cầu. Thứ ba, xét về tính chất, hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện về cơ bản có chức năng tham mƣu, giúp việc cho UBND cùng cấp mà cụ thể là Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực ở địa phƣơng và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác ở địa phƣơng.
Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện không phải là cơ quan hành chính nhà nƣớc, thẩm quyền của các cơ quan này lệ thuộc, bị giới hạn bởi thẩm quyền của UBND cấp huyện. Có thể nói, sự hình thành, phát triển của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện phản ánh sự phân công, phân cấp trong quản lý hành chính nhà nƣớc; qua đó phát huy tính năng động, sáng tạo, hay tính tự chủ, tự chịu trách nhiêm của chính quyền địa phƣơng, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất, góp phần đẩy mạnh phát triển kinh tế-xã hội ở địa phƣơng trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN ở nƣớc ta hiện nay [15, tr. Thứ tư, tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện chịu sự chi phối của nguyên tắc vừa bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý của UBND cùng cấp (về tổ chức, vị trí việc làm, biên chế công chức, cơ cấu ngạch công chức và công tác); đồng thời vừa chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hƣớng dẫn về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Thứ năm, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện đƣợc tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trƣởng.
Chức năng của cơ quan chuyên môn thuộc UBND Trƣớc hết, có thể thấy cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, vị trí việc làm, biên chế công chức, cơ cấu ngạch công chức và công tác của Ủy ban nhân dân cấp huyện, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hƣớng dẫn về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Về nguyên tắc chung, và ở góc độ pháp lý cụ thể, chức năng của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện đƣợc thể hiện trên 02 khía cạnh lớn nhƣ sau: Thứ nhất, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện; thực hiện chức năng tham mƣu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực ở địa phƣơng. Về nguyên tắc, sự tồn tại của các cơ quan chuyên môn của UBND thể hiện cách thức tổ chức công việc của cơ quan quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng (UBND cấp huyện) về các lĩnh vực, hay ngành cụ thể mà nếu không có bộ máy chuyên môn hóa, cơ quan quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng không thể tự mình thực hiện đƣợc vai trò, trách nhiệm quản lý. Chức năng tham mƣu, tƣ vấn của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện thể hiện thông qua các hoạt động nhƣ: theo dõi, kiểm tra tình hình hoạt động, kết quả hoạt động trong lĩnh vực quản lý theo địa bàn lãnh thổ; xây dựng các dự thảo văn bản pháp luật để giúp UBND xem xét, ban hành nhằm tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nƣớc đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân, công dân trên địa bàn; v.v… Thứ hai, cơ quan chuyên môn thuộc UBND còn thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhất định theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác ở địa phƣơng.
Tuy nhiên, việc thực hiện các nhiệm vụ theo ủy quyền này về bản chất không làm thay đổi tính chất tham mƣu, giúp việc của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp 17 huyện. Tuy nhiên, ở đây có khía cạnh cần lƣu ý, là không phải mọi việc UBND cấp huyện đều có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc UBND, mà phải trên cơ sở quy định của pháp luật cho phép về việc đó; trong trƣờng hợp pháp luật không quy định, mà cơ quan chuyên môn có tham gia ở những công đoạn quản lý nhất định, thì cần đƣợc hiểu là việc cơ quan chuyên môn thuộc UBND đang thực hiện nhiệm 1. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện 1. Đánh giá quy định của pháp luật về tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện Trong mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta hiện nay (3 cấp tỉnh, huyện, xã), thì cấp huyện đƣợc xác định là cấp trung gian, cấp xã là cấp cơ sở của chính quyền địa phƣơng.
Nằm trong cơ cấu tổ chức của UBND cấp huyện, cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND có những bƣớc phát triển khác nhau qua các thời kỳ, theo yêu cầu thực tiễn ở từng thời điểm. * Ở giai đoạn trƣớc khi Hiến pháp năm 1992 đƣợc ban hành: sau khi cách mạng tháng 8 năm 1945 thành công,, Ủy ban hành chính không thành lập các cơ quan này; Sắc lệnh số 63/SL ngày 23/11/1945 quy định quyền hạn của UBHC xã, huyện, tỉnh và kỳ chỉ kiểm soát cơ quan chuyên môn về cách thức thừa hành nhiệm vụ. Đến Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 (tiết thứ 2, khoản 5 Điều 39) của Chủ tịch Chính phủ lâm thời quy định cũng theo hƣớng này. Theo Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962, có quy định cách thức thành lập cơ quan chuyên môn thuộc UBND do Hội đồng Chính phủ quy định về thủ tục và nguyên tắc UBHC các cấp thành lập và bãi bỏ cơ quan chuyên môn cùng cấp.