Chương 1: LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1. Khái quát về cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 1. Khái niệm và đặc điểm của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh 1. Khái niệm UBND tỉnh Để tìm hiểu về khái niệm UBND trình thì trước hết ta nên tìm hiểu khái niệm về cơ quan hành chính nhà nước.
Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy hành chính chính nhà nước, được thành lập theo quy định của pháp luật để thực hiện chức năng quản lý, điều hành (chức năng hành pháp) đối với mọi mặt của đời sống xã hội. Hiện nay, cơ quan hành chính nhà nước phân loại theo cấp bậc hành chính - lãnh thổ có cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương gồm: Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương gồm: UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện, UBND cấp xã. Trong cơ cấu tổ chức của UBND cấp tỉnh, cấp huyện có các CQCM trực thuộc theo quy định của pháp luật. Theo Hiến pháp năm 2013 thì “UBND cấp tỉnh do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
UBND cấp tỉnh tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao” [16]. Như vậy, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, HĐND tỉnh bầu; đồng thời, là cơ quan chấp hành của HĐND, chịu trách nhiệm trước HĐND tỉnh và cơ quan hành chính cấp trên. UBND cấp tỉnh còn là cơ quan quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm QLNN tại cấp tỉnh trong hệ thống chính quyền địa phương của Việt Nam. Khái niệm cơ quan chuyên môn 10 Theo Giáo trình Hành chính công của Học viện Hành chính quốc gia, bộ phận thuộc cơ quan chấp hành tại địa phương thường được tổ chức theo nhóm các chức năng, nhằm giúp người đứng đầu hành pháp thực hiện đồng thời cả hai nhiệm vụ: quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn và giải quyết các vấn đề đòi hỏi của địa phương.
Các bộ phận giúp việc để điều hành các hoạt động chuyên môn về quản lý hành chính nhà nước tại địa phương. Việc tổ chức thành các bộ phận chức năng gọi tên là Sở, phòng. Sở, phòng là tên gọi chung nhất cho các cơ quan chức năng của cơ quan chấp hành tại địa phương. Việc hình thành các sở đều dựa trên nguyên tắc chuyên môn hay tổng hợp.
Tại các cơ quan hành chính địa phương, các sở có thể là chuyên ngành như công nghiệp, nông nghiệp, cũng có thể là sở tổng hợp như kế hoạch hay tải chính. Sở, phòng là CQCM nên trên thực tế chịu sự quản lý của cả cơ quan hành chính địa phương và cơ quan hành chính cấp trên. Một số giáo trình, sách chuyên khảo, tham khảo cho rằng CQCM là cơ quan tham mưu một bộ phận hợp thành của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh, cấp huyện); CQCM giúp UBND cấp tỉnh, cấp huyện thực hiện quản lý kinh tế, văn hóa, xã hội ở địa phương. Bên cạnh những quan niệm chung thì một số tác giả đưa ra khái niệm CQCM được coi là các cơ quan hành chính và CQCM thuộc cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là tổ chức hành chính nhà nước.
Như vậy, CQCM là cơ quan hành chính nhà nước, được xác định là cơ quan tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng QLNN ở địa phương, bảo đảm sự thống nhất quản lý theo ngành, lĩnh vực từ trung ương đến địa phương. Mỗi CQCM thường có tổ chức và chức năng riêng biệt, phù hợp với đặc thù và yêu cầu của lĩnh vực mà họ quản lý. Các CQCM thường được tổ chức theo cấp bậc, từ cấp trung ương, cấp tỉnh đến cấp địa phương, để đảm bảo việc thực hiện các chính sách và quy định của Nhà nước được hiệu quả và phù hợp với tình hình thực tế tại từng địa phương. Khái niệm cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh 11 Theo từ điển giải thích thuật ngữ luật học thì: “Cơ quan có nhiệm vụ giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng QLNN ở địa phương và đảm bảo sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở.
CQCM thuộc UBND chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cấp mình, đồng thời chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ của CQCM cấp trên… CQCM thuộc UBND là các sở, phòng, ban…” Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019, thì CQCM thuộc UBND được tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện, là cơ quan tham mưu, giúp UBND thực hiện chức năng QLNN về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên [17]. Khoản 2, Điều 20 Luật Tổ chức chính quyền địa phương sửa đổi, bổ sung năm 2019 quy định “CQCM thuộc UBND tỉnh gồm có các sở và cơ quan tương đương sở (gọi chung là sở)”[17]. Tóm lại, CQCM thuộc UBND tỉnh là cơ quan tham mưu, giúp UBND tỉnh thực hiện chức năng QLNN về ngành, lĩnh vực trên địa bàn tỉnh. CQCM thuộc UBND tỉnh gồm có các sở và cơ quan tương đương sở có cơ cấu tổ chức và hoạt động ổn định trên cơ sở các quy định của pháp luật nhằm giúp UBND tỉnh thực hiện chức năng QLNN đối với một số ngành, lĩnh nhất định trên địa bàn tỉnh.
CQCM được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc hai chiều và phụ thuộc vào UBND cấp tỉnh và CQCM cấp trên. Trực tiếp chịu sự chỉ đạo, điều hành của UBND cấp tỉnh; đồng thời, gián tiếp chịu sự chỉ đạo về chuyên môn của cơ quan hành chính cấp trên theo quy định của pháp luật. Đặc điểm của cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh CQCM thuộc UBND cấp tỉnh có những đặc điểm sau: Thứ nhất, thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước: Các CQCM thực hiện và triển khai các chính sách, quy định, pháp luật của Nhà nước tại địa phương trong lĩnh vực mình đảm nhận. Các CQCM phối hợp với các đơn vị khác để đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
12 Thứ hai, UBND cấp tỉnh do HĐND tỉnh bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND tỉnh theo luật định. UBND là cơ quan của Nhân dân, hoạt động chủ yếu theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số, giải quyết các công việc trên các lĩnh vực liên quan trực tiếp đến đời sống Nhân dân. Thứ ba, tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ được phân cấp trong Luật, quy định của pháp luật tại địa phương. Căn cứ vào các nhiệm vụ được phân cấp, các CQCM thực hiện đúng quy định đối với từng nhiệm vụ được phân cấp; đồng thời chịu trách nhiệm trước UBND tỉnh, cơ quan hành chính cấp trên về kết quả thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp đó.
Thứ tư, chuyên trách trong lĩnh vực cụ thể: Mỗi CQCM có nhiệm vụ và chức năng chuyên biệt trong một lĩnh vực nhất định như giáo dục, y tế, xây dựng, môi trường, kế hoạch và đầu tư. Các CQCM chịu trách nhiệm quản lý, điều hành và phát triển các hoạt động, dịch vụ công trong lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đảm nhận. Thứ năm, đổi mới và cải cách: Các CQCM thường phải liên tục đổi mới và cải cách tổ chức, hoạt động để thích nghi với sự phát triển của xã hội và yêu cầu của nền kinh tế thị trường, đảm bảo hiệu quả trong công tác quản lý và phát triển. Thứ sáu, các CQCM có cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động theo quy định của pháp luật nhằm thực hiện đúng quy định của pháp luật trong phạm vi nhiệm vụ chấp hành, điều hành của cơ quan hành chính nhà nước.
Từ đó, bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến địa phương. Thứ bảy, không nhất thiết tổ chức các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh tương ứng với tổ chức các Bộ, cơ quan ngang Bộ ở cấp Trung ương. Việc tổ chức CQCM cấp tỉnh phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, dân số, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương, yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, phân cấp quản lý và tránh sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với các tổ chức thuộc Bộ, Cơ quan ngang Bộ [4]. Thứ tám, cung cấp dịch vụ công chất lượng cao: Mục tiêu chính của các CQCM là cung cấp các dịch vụ công chất lượng cao, đáp ứng nhu cầu của người 13 dân và doanh nghiệp.
Các CQCM đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao chất lượng đời sống và phát triển bền vững của cộng đồng địa phương. Vị trí, chức năng của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh Trong quá trình tổ chức và hoạt động của CQCM thuộc UBND tỉnh, việc xác định chức năng của các CQCM thuộc UBND tỉnh có ý nghĩa quan trọng đối với hoạt động quản lý ngành, lĩnh vực ở địa phương; bảo đảm tính thông suốt, hiệu quả trong hoạt động của ngành, lĩnh vực từ trung ương đến cơ sở. Vì vậy, cần được tiến hành thường xuyên nhằm khắc phục kịp thời những mâu thuẫn, bất cập phát sinh trong tổ chức và hoạt động của CQCM thuộc UBND nói chung và CQCM thuộc UBND cấp huyện nói riêng. Trên cơ sở đó, góp phần thực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ; phát huy tối đa những mặt tích cực; nâng cao hiệu lực quản lý ngành, lĩnh vực ở địa phương.
Việc thành lập cơ quan, tổ chức trong hệ thống tổ chức hành chính nhà nước theo quy định của văn bản pháp luật mang lại các địa vị pháp lý khác nhau. Các CQCM thuộc UBND tỉnh thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh QLNN về ngành, lĩnh vực ở địa phương theo quy định của pháp luật và theo phân công hoặc ủy quyền của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh. CQCM thuộc UBND tỉnh được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc "hai chiều trực thuộc", CQCM thuộc UBND tỉnh có tính chất là cơ quan có thẩm quyền chuyên môn thuộc cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh.