Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 23 OECD sau đó tiếp tục xây dựng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền như một nguyên tắc buộc người gây ô nhiễm phải chịu chi phí thực hiện các biện pháp khắc phục và cải thiện môi trường trong quyết định của cơ quan công quyền để bảo đảm môi trường trong tình trạng có thể chấp nhận được. Đến năm 1989, OECD đã đưa thêm vào phạm vi điều chỉnh của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền những chi phí liên quan đến ô nhiễm ngẫu nhiên. Phạm vi điều chỉnh của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền đã phát triển theo thời gian để bao gồm cả phòng ngừa ô nhiễm ngẫu nhiên, kiểm soát ô nhiễm và chi phí làm sạch. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền ngày hôm nay là một nguyên tắc chung được công nhận trong luật môi trường quốc tế, và nó là nguyên tắc cơ bản trong chính sách môi trường của cả OECD và Liên minh châu Âu (EU).
Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền cũng đã được khẳng định trong Tuyên bố Rio De Janero tại Nguyên tắc số 16: “Các nhà chức trách của mỗi quốc gia nên cố gắng đẩy mạnh sự quốc tế hóa những chi phí môi trường và sử dụng các biện pháp kinh tế, căn cứ vào quan điểm về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải chịu phí tổn ô nhiễm, với sự quan tâm đúng mức đối với quyền lợi chung của cộng đồng và không làm méo mó thương mại và đầu tư quốc tế”1. Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường - Tổng cục Khí tượng thủy văn: Các công ước quốc tế về bảo vệ môi trường, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, tr. 24 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền còn được đề cập cả trong kế hoạch thực hiện chương trình nghị sự và Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển bền vững (WSSD) tại Johannesburg vào năm 2002, trong Hiệp ước thành lập Cộng đồng châu Âu và trong một số hiệp định đa phương về môi trường.
Tại Hoa Kỳ, trước đây không chính thức công nhận nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền như một nguyên tắc rõ ràng hay chính sách quan trọng, nhưng vẫn đưa ra nhiều văn bản quy định về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Đạo luật Không khí năm 1970 (The Clean Air Act) và Đạo luật Nước năm 1977 (The Clean Water Act) yêu cầu các chủ thể phải trả một khoản chí phí tương xứng với tính chất và mức độ gây ô nhiễm với chi phí riêng của họ. Sự ra đời của Đạo luật CERCLA năm 1980 (The Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act) có thể coi là một cột mốc đáng chú ý trong sự phát triển của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền tại Hoa Kỳ. CERCLA được ban hành bởi Quốc hội Hoa Kỳ vào cuối năm 1980, nhằm đáp ứng mối quan tâm của quốc gia về việc kiểm soát những chất thải độc hại đe dọa đến sức khỏe cộng đồng và các nguồn tài nguyên thiên nhiên hữu hạn.
CERCLA đã đánh dấu sự mở đầu của những nỗ lực trong việc xác định, kiểm tra và khắc phục những khách thể bị ô nhiễm thông qua công cụ kinh tế mà trước đây không được quy định rõ ràng trong bất kỳ văn bản pháp luật nào. CERLA áp đặt những yêu cầu về thu dọn và báo cáo đối với các chủ thể tư nhân cũng như các cơ sở liên bang, bằng cách: - Xác định những khu vực có tình trạng xả thải các chất độc hại đã diễn ra hoặc có khả năng xuất hiện và đe dọa nghiêm trọng đến đời sống con người và môi trường tự nhiên; Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 25 - Có những hành động thích hợp và kịp thời để khắc phục tình trạng đó; - Yêu cầu các bên có trách nhiệm đối với việc xả thải các chất độc hại vào môi trường phải trả tiền cho các hoạt động dọn dẹp1. CERCLA đề cập hai hành động liên quan đến nguyên tắc, đó là: hành động loại bỏ, được xem như là phản ứng mang tính ngắn hạn nhằm giải quyết kịp thời vấn đề xả thải những chất độc hại đe dọa môi trường và sức khỏe cộng đồng; ngược lại, hành động khắc phục hậu quả là những hành vi mang tính dài hạn, nhằm giảm thiểu tối thiểu những nguy hiểm do việc xả thải chất độc hại mà trong thời gian ngắn không thể thực hiện được, bao gồm những những biện pháp lâu dài như ngăn chặn sự lan rộng của các chất gây ô nhiễm. CERLA còn bao gồm điều khoản trao quyền cho Cơ quan bảo vệ môi trường Hoa Kỳ (The United States Environmental Protection Agency, viết tắt là EPA) trong việc hướng dẫn các công việc xử lý chất thải của chủ thể tư nhân và sử dụng các công cụ hòa giải, khuyến khích để có được sự hợp tác từ các chủ thể này.
Thông qua CERCLA, Cơ quan bảo vệ môi trường Hoa Kỳ ban hành những quy định nhằm xử lý những chất thải độc hại đối với môi trường, bao gồm chế độ trách nhiệm nghiêm ngặt đối với các chủ thể gây ô nhiễm. Nếu các bên có trách nhiệm có thể sẵn sàng thực hiện nhiệm vụ, EPA sẽ thương lượng một 1. Whitney Pesnell: The Contribution Bar in CERCLA Settlements and Its Effect on the Liability of Nonsettlors, 58 LA. 26 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM thỏa thuận hợp lý, nếu không, EPA có thể đơn phương áp đặt các biện pháp buộc bên có trách nhiệm phải thực hiện1.
Sau sáu năm đầu thực hiện đạo luật CERLA, SARA (Superfund Amendments and Reauthorization Act), được thông qua vào năm 1986, phản ánh những kinh nghiệm từ quá trình và nêu ra một số sửa đổi và bổ sung. SARA nhấn mạnh tầm quan trọng của các biện pháp khắc phục hậu quả lâu dài và công nghệ xử lý các chất thải gây độc hại; vai trò của Nhà nước trong chương trình Superfund (chương trình của Chính phủ liên bang nhằm làm sạch những khu vực bị ô nhiễm bởi các chất thải độc hại) được tăng cường và khuyến khích sự tham gia tích cực của công dân trong việc xác định những biện pháp thích hợp cho hoạt động làm sạch và dọn dẹp môi trường. Đạo luật CERLA (sau đó là SARA) đã thể hiện khá rõ nét vai trò của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Ưu điểm của đạo luật này đó là xác định cụ thể các đối tượng nguy hiểm đối với môi trường, góp phần giúp cho EPA dễ dàng tính toán được chi phí mà người gây ô nhiễm phải trả và đưa ra những biện pháp xử lý hợp lý, kịp thời đối với từng trường hợp.
Đạo luật về bảo tồn tài nguyên và thu hồi sản phẩm (RCRA) cũng như pháp luật về siêu quỹ (Superfund) của Hoa Kỳ cũng là những văn bản tiếp theo việc áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Ian Mann: A Comparative study of the Polluter pay principle and its international normative effect on pollutive processes, 2009, pp. Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN 27 Trong khu vực OECD, nhiều nước đã sử dụng hai công cụ này từ những năm 1990 và cho đến nay đã có trên 150 loại công cụ được áp dụng ở châu Âu và châu Á trong đó có 10 loại công cụ được sử dụng phổ biến ở các nước trên thế giới (xem Phụ lục 1). Tại châu Âu, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được thực hiện dưới nhiều hình thức nhưng cũng không ngoài mục đích yêu cầu người sử dụng hoặc gây ô nhiễm cho môi trường phải đáp ứng những chi phí cho việc thực hiện các quy định của môi trường.
Trong đó, thuế, phí, và các khoản thu là những công cụ quan trọng thúc đẩy sự áp dụng hiệu quả nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Bằng cách yêu cầu người gây ô nhiễm hoặc sử dụng tài nguyên thiên nhiên, môi trường bồi thường cho các hoạt động tác động xấu tới môi trường, các công cụ này có thể đem lại những biện pháp nhằm định hướng hành động thực tiễn đối với môi trường hiệu quả và tạo ra nguồn chi phí nhằm quản lý và điều hành chính sách môi trường, tài nguyên.1 Ngoài ra, chi phí phục hồi được ban hành trong luật pháp của nhiều quốc gia, trong đó có thể kể đến Ôxtrâylia, Niu Dilân, Nam Phi, hay Aixơlen. Tại Ôxtrâylia, tất cả các hoạt động của Cơ quan quản lý ngành đánh bắt cá (Australian Fisheries Management Authority, viết tắt là AFMA) được chi phối bởi một tập hợp các mục tiêu pháp luật, bao gồm cả mục tiêu để phục hồi các chi phí của cơ quan này. Thông qua những chính sách của Chính phủ, tổng chi phí hoạt động của AFMA được chia về 1.
Clare Coffey and Jodi Newcombe: Institute for European Environmental Policy, London, The Polluter pays principle and Fisheries: The role of Taxes and Charges, 2010, pp. 28 NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM Chính phủ với những khoản thu của ngành công nghiệp đánh bắt cá cho chi phí phục hồi. Chính phủ sẽ chi trả cho những hoạt động đem lại lợi ích cho cộng đồng và ngành công nghiệp đánh bắt cá. Những chính sách của Chính phủ Ôxtrâylia được hình thành từ giữa những năm 1980 trên tiền đề: việc thụ hưởng những dịch vụ của Chính phủ thì phải đáp ứng những chi phí của những dịch vụ này, phù hợp với quan điểm người sử dụng phải trả tiền.
Một cuộc điều tra vào năm 1994 đối với các thỏa thuận về thu hồi chi phí cho khối thịnh vượng chung thủy sản (Commonwealth Fisheries) được quan tâm sâu sắc trong ấn phẩm của báo cáo Đánh giá chi phí phục hồi cho khối thịnh vượng chung về thủy sản (A review of Cost Recovery for Commonwealth Fisheries). Bản báo cáo này đã phác thảo một chính sách và tập hợp các nguyên tắc cho việc thực hiện phục hồi chi phí trong khối thịnh vượng chung thủy sản. Theo đó, ngành công nghiệp sẽ trả 100% chi phí quản lý phục hồi. Chi phí này bao gồm chi phí hoạt động của Ủy ban Tư vấn quản lý (Management Advisory Committees, viết tắt là MACs), cấp phép, các hoạt động của AFMA, chi phí phát triển và duy trì kế hoạch quản lý, và hoạt động giám sát1.
Chính sách quốc gia của Nigiêria về môi trường cũng công nhận nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Khoản 1 Chính sách quốc gia của Nigiêria về môi trường quy định: 1.