Tổng quan nghiên cứu

Thực trạng phân hóa giàu nghèo và bảo đảm an sinh xã hội cho khu vực miền núi luôn là bài toán trọng tâm trong chiến lược phát triển kinh tế bền vững của Việt Nam. Trên phạm vi toàn quốc, 53 dân tộc thiểu số chỉ chiếm khoảng 15% tổng dân số nhưng lại chiếm tới 47% tổng số người nghèo và chiếm 68% nhóm người nghèo cùng cực. Tại tỉnh Quảng Nam, huyện miền núi Đông Giang là địa bàn sinh sống chủ yếu của đồng bào dân tộc thiểu số với 76,43% dân số là người Cơ Tu. Trước giai đoạn chuyển đổi chính sách, tỷ lệ hộ nghèo của huyện ở mức báo động khi chạm mốc 43,49% vào năm 2016, cao gấp nhiều lần mức bình quân chung của cả nước.

Nghiên cứu tập trung giải quyết vấn đề cốt lõi: Làm thế nào để chuyển đổi phương thức thực hiện chính sách giảm nghèo từ hỗ trợ thụ động sang tạo lập sinh kế chủ động theo chuẩn nghèo đa chiều. Mục tiêu cụ thể của đề tài là đánh giá toàn diện chu trình thực thi các chính sách an sinh giai đoạn 2016-2019, nhận diện các điểm nghẽn trong tổ chức bộ máy và cơ chế phân bổ nguồn lực tại địa phương. Không gian nghiên cứu được xác lập tại 11 xã, thị trấn của huyện Đông Giang với quy mô 6.400 hộ đồng bào dân tộc thiểu số. Kết quả nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn quan trọng, cung cấp cơ sở khoa học để chính quyền địa phương hạ tỷ lệ hộ nghèo từ 43,49% năm 2016 xuống còn 29,43% năm 2018, đồng thời định hình các chỉ số đo lường hiệu quả quản trị công trong giai đoạn tiếp theo.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu xây dựng trên nền tảng kết hợp giữa Lý thuyết chu trình chính sách công và Khung phân tích nghèo đa chiều. Chu trình thực thi chính sách công được vận dụng qua quy trình chuẩn gồm 7 bước: xây dựng kế hoạch, phổ biến tuyên truyền, phân công phối hợp, duy trì chính sách, điều chỉnh chính sách, theo dõi kiểm tra và đánh giá tổng kết. Đây là công cụ đắc lực để kiểm soát tính liên tục và khắc phục hiện tượng triển khai chính sách theo phong trào.

Khung đo lường nghèo đa chiều được chuẩn hóa theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, phản ánh sự chuyển dịch căn bản từ đo lường đơn chiều theo thu nhập sang tích hợp 5 dịch vụ xã hội cơ bản gồm y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, cùng khả năng tiếp cận thông tin. Các khái niệm trung tâm bao gồm: chuẩn nghèo đa chiều khu vực nông thôn với ngưỡng thu nhập 700.000 đồng/người/tháng kèm theo mức độ thiếu hụt từ 3 trên 10 chỉ số dịch vụ xã hội cơ bản; khái niệm giảm nghèo bền vững và khái niệm năng lực thực thi chính sách của chủ thể quản lý nhà nước tại địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của nghiên cứu bao gồm hai kênh độc lập nhằm bảo đảm tính khách quan. Dữ liệu thứ cấp được trích xuất từ các báo cáo thống kê chính thức của Ủy ban nhân dân huyện Đông Giang giai đoạn 2011-2018, số liệu giải ngân của Ngân hàng Chính sách Xã hội với tổng dư nợ 45.194 tỷ đồng trên toàn tỉnh, và hệ thống văn bản pháp quy từ các Chương trình mục tiêu quốc gia 30a, 135. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua điều tra xã hội học và phỏng vấn sâu các chuyên gia quản lý công cùng người dân địa phương.

Cỡ mẫu khảo sát được lựa chọn mang tính đại diện cao trên tổng thể 6.400 hộ đồng bào dân tộc thiểu số tại 11 xã, thị trấn. Phương pháp chọn mẫu áp dụng là chọn mẫu phân tầng kết hợp ngẫu nhiên theo từng cụm dân cư vùng cao và vùng thấp nhằm bao quát đầy đủ sự khác biệt về địa hình, điều kiện tự nhiên và phong tục tập quán canh tác. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả kết hợp phân tích đối sánh logic chính sách là để bóc tách rõ rệt mức độ cải thiện của từng chỉ số thiếu hụt xã hội qua các năm, đồng thời đánh giá chính xác sự phối hợp liên ngành giữa các phòng ban chuyên môn cấp huyện và cấp xã trong toàn bộ tiến trình nghiên cứu từ năm 2016 đến năm 2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tỷ lệ giảm nghèo tại huyện Đông Giang đạt tốc độ nhanh nhưng tính chất nghèo đói mang tính tập trung tộc người sâu sắc. Giai đoạn 2016-2018, số lượng hộ nghèo giảm từ 2.895 hộ (chiếm 43,49%) năm 2016 xuống 2.378 hộ (chiếm 35,46%) năm 2017 và tiếp tục giảm xuống còn 1.996 hộ (chiếm 29,43%) vào năm 2018. Tỷ lệ giảm bình quân đạt từ 5,31% đến 8,03% mỗi năm. Tuy nhiên, tính đến năm 2018, tỷ lệ hộ nghèo là người dân tộc thiểu số vẫn chiếm tới 96,87% tổng số hộ nghèo toàn huyện, cho thấy nguy cơ tụt hậu của cộng đồng người Cơ Tu so với mặt bằng chung.

Thứ hai, cơ cấu thiếu hụt các chỉ số dịch vụ xã hội cơ bản có sự chuyển biến tích cực theo hướng thu hẹp nhóm nghèo sâu. Tỷ lệ hộ nghèo thiếu hụt nghiêm trọng từ 6 đến 8 tiêu chí đã giảm mạnh từ 50% năm 2016 xuống 49% năm 2017 và giảm sâu còn 32% vào năm 2018. Nhóm thiếu hụt đặc biệt từ 9 đến 10 tiêu chí giảm từ 7% xuống còn 2%. Ngược lại, nhóm hộ chỉ thiếu hụt từ 3 đến 5 tiêu chí tăng từ 43% lên 66% năm 2018, phản ánh thực tế phần lớn người dân đã tiếp cận được các dịch vụ hạ tầng nền tảng.

Thứ ba, nguồn lực đầu tư công đóng vai trò đòn bẩy then chốt nhưng hiệu quả phân bổ sinh kế chưa đồng đều. Trong giai đoạn khảo sát, ngân sách trung ương rót về huyện qua Chương trình 30a đạt 55.816 triệu đồng và Chương trình 135 đạt 39.520 triệu đồng; ngân sách địa phương đối ứng tương ứng là 3.966 triệu đồng và 39.520 triệu đồng. Dư nợ vay vốn bình quân đạt 30,5 triệu đồng/hộ, cao hơn mức bình quân 27 triệu đồng/hộ của toàn quốc. Công tác truyền thông đã tiếp cận 100% người nghèo và 100% cán bộ làm công tác chuyên môn được tập huấn bồi dưỡng kỹ năng.

Thảo luận kết quả

Diễn biến giảm nghèo đa chiều tại Đông Giang chứng minh sự chỉ đạo quyết liệt của hệ thống chính trị khi lồng ghép hơn 50 đợt tuyên truyền của Mặt trận và các đoàn thể, giúp trên 80% hộ nghèo nhận thức rõ trách nhiệm tự vươn lên. Sự chuyển biến này có thể được mô tả trực quan qua biểu đồ cột chồng phân tầng mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản qua các năm 2016, 2017 và 2018. Bảng tổng hợp các chỉ số y tế và giáo dục cho thấy tỷ lệ cấp thẻ bảo hiểm y tế đạt 100%, góp phần giảm thiểu rủi ro sức khỏe cho đồng bào nghèo.

Tuy nhiên, khi so sánh với mức nghèo chung cả nước năm 2018 là 5,35%, tỷ lệ 29,43% của Đông Giang vẫn cao gấp hơn 5,5 lần. Phân tích nguyên nhân cho thấy phương thức thực thi chính sách ở một số nơi còn nặng tính phân phối hiện vật trực tiếp thay vì trao công cụ sản xuất lâu dài. So sánh với các mô hình thành công tại huyện Võ Nhai tỉnh Thái Nguyên về phát triển vùng chăn nuôi an toàn sinh học và huyện Hướng Hóa tỉnh Quảng Trị về đào tạo nghề đan lát mây tre, huyện Đông Giang cần phát huy mạnh mẽ hơn nữa các thế mạnh bản địa về cây dược liệu và thủ công nghiệp truyền thống để ngăn ngừa tình trạng tái nghèo.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, tái cơ cấu nguồn vốn tín dụng chính sách gắn liền với chuỗi giá trị sinh kế bản địa. Đẩy mạnh nâng mức vay vốn bình quân từ 30,5 triệu đồng lên 50 đến 60 triệu đồng mỗi hộ, ưu tiên phát triển mô hình kinh tế trang trại và cây dược liệu dưới tán rừng nhằm hướng tới mục tiêu hạ tỷ lệ hộ nghèo toàn huyện xuống dưới 15% vào năm 2025. Cơ quan chủ trì thực hiện là Ủy ban nhân dân huyện Đông Giang phối hợp cùng Phòng Giao dịch Ngân hàng Chính sách Xã hội huyện triển khai liên tục từ năm 2020 đến năm 2025.

Thứ hai, nhân rộng các mô hình nông lâm kết hợp thích ứng với biến đổi khí hậu. Triển khai tập huấn kỹ thuật theo hình thức trực quan cầm tay chỉ việc, bảo đảm 100% hộ nghèo được cung cấp cây con giống đạt chuẩn chất lượng và hướng dẫn kỹ thuật canh tác an toàn sinh học. Thời gian hoàn thành trong giai đoạn 2021-2023, do Phòng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn huyện chủ trì phối hợp với Hội Nông dân các cấp.

Thứ ba, hoàn thiện cơ sở hạ tầng thiết yếu phục vụ tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản. Kiên cố hóa 100% mạng lưới giao thông liên thôn, nâng tỷ lệ hộ dân nông thôn được sử dụng nước sinh hoạt hợp vệ sinh lên trên 95% và hoàn thành xóa bỏ nhà tạm, nhà dột nát vào cuối năm 2024. Trách nhiệm thực hiện thuộc về Phòng Kinh tế và Hạ tầng, Phòng Dân tộc và Ủy ban nhân dân 11 xã, thị trấn.

Thứ tư, chuẩn hóa đội ngũ cán bộ thực thi chính sách công tại cấp cơ sở. Tổ chức định kỳ các khóa bồi dưỡng chuyên môn về kỹ năng điều tra xã hội học và phương pháp đánh giá nghèo đa chiều, phấn đấu 100% công chức phụ trách công tác giảm nghèo cấp xã đạt chuẩn nghiệp vụ quản lý công vào năm 2023. Chủ thể đảm trách là Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội huyện Đông Giang.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nghiên cứu mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho nhiều nhóm độc giả chuyên ngành:

Nhóm cán bộ quản lý nhà nước và hoạch định chính sách công tại các cơ quan ban ngành vùng dân tộc thiểu số và miền núi. Luận văn cung cấp quy trình 7 bước thực thi chính sách chi tiết, giúp các nhà quản lý hoàn thiện cơ chế điều phối liên ngành và phân bổ nguồn lực công hiệu quả.

Nhóm nghiên cứu sinh, học viên cao học và giảng viên chuyên ngành Chính sách công, Xã hội học, Kinh tế phát triển. Công trình là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp luận kết hợp dữ liệu định tính và định lượng trong đánh giá chuẩn nghèo đa chiều theo khung chuẩn mực quốc gia.

Nhóm chuyên gia và điều phối viên dự án tại các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức phát triển quốc tế hoạt động trong lĩnh vực giảm nghèo. Tài liệu cung cấp dữ liệu thực địa chuyên sâu về tập quán văn hóa của đồng bào Cơ Tu, phục vụ thiết kế các dự án viện trợ sinh kế trúng đích.

Nhóm cán bộ khuyến nông, khuyến lâm và chuyên viên công tác xã hội cấp cơ sở tại các địa bàn miền núi. Luận văn chia sẻ các bài học kinh nghiệm thực tế về cách thức chuyển giao kỹ thuật và kỹ năng truyền thông vận động cộng đồng xóa bỏ tư tưởng trông chờ ỷ lại.

Câu hỏi thường gặp

Chuẩn nghèo đa chiều giai đoạn 2016-2020 áp dụng tại huyện Đông Giang bao gồm những tiêu chí cụ thể nào? Chuẩn nghèo áp dụng theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg, kết hợp tiêu chí thu nhập dưới 700.000 đồng mỗi người một tháng tại nông thôn cùng 10 chỉ số đo lường 5 dịch vụ xã hội cơ bản như y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và thông tin. Hộ nghèo là hộ có thu nhập dưới chuẩn hoặc thiếu hụt từ 3 chỉ số trở lên.

Tại sao tỷ lệ hộ nghèo tại Đông Giang giảm nhanh nhưng tỷ trọng hộ nghèo dân tộc thiểu số vẫn ở mức 96,87%? Mặc dù số hộ nghèo giảm từ 2.895 hộ xuống 1.996 hộ trong giai đoạn 2016-2018, đại đa số dân số của huyện là đồng bào Cơ Tu sinh sống tại vùng sâu, xuất phát điểm kinh tế thấp và tập quán sản xuất truyền thống chậm đổi mới, dẫn đến tốc độ thoát nghèo của nhóm này chậm hơn so với các nhóm dân cư khác.

Những điểm nghẽn lớn nhất trong quy trình 7 bước thực thi chính sách tại địa phương là gì? Điểm nghẽn tập trung ở khâu điều chỉnh chính sách và năng lực chuyên môn của cán bộ cơ sở. Mặc dù tổng kinh phí các Chương trình 30a và 135 được giải ngân trên 95 tỷ đồng, một số dự án hỗ trợ cây con giống còn rập khuôn, chưa theo kịp biến động giá cả thị trường và điều kiện thổ nhưỡng thực tế.

Kinh nghiệm giảm nghèo từ các địa phương khác như Võ Nhai và Hướng Hóa mang lại bài học gì cho Đông Giang? Thực tiễn từ huyện Võ Nhai và huyện Hướng Hóa chỉ ra rằng giảm nghèo phải gắn với đào tạo nghề thực hành và chuỗi giá trị bản địa như dược liệu và đan lát mây tre. Đông Giang đã học tập việc chuyển giao kỹ thuật theo hướng cầm tay chỉ việc thay vì chỉ hỗ trợ vốn trực tiếp.

Luận văn đề xuất giải pháp nào để hạn chế tối đa nguy cơ tái nghèo sau khi đạt chuẩn thoát nghèo? Nghiên cứu khuyến nghị chuyển đổi mạnh mẽ từ cấp phát hiện vật sang cho vay vốn ưu đãi có điều kiện với mức từ 50 đến 60 triệu đồng mỗi hộ, kết hợp ký hợp đồng bao tiêu sản phẩm nông lâm nghiệp và duy trì theo dõi các chỉ số nhà ở, nước sạch tối thiểu 2 năm sau khi thoát nghèo.

Kết luận

Nghiên cứu đã đúc kết các đóng góp học thuật và thực tiễn trọng tâm sau:

  • Phân tích toàn diện bức tranh thực thi chính sách giảm nghèo đa chiều tại huyện Đông Giang giai đoạn 2016-2018, ghi nhận mức giảm tỷ lệ nghèo từ 43,49% xuống 29,43%.
  • Chỉ rõ tính chất đặc thù của nghèo đói vùng cao khi người dân tộc thiểu số chiếm tới 96,87% tổng số hộ nghèo, với đa số là đồng bào Cơ Tu.
  • Đánh giá sự chuyển dịch tích cực của các chỉ số an sinh xã hội, trong đó nhóm hộ thiếu hụt từ 6 đến 8 tiêu chí giảm mạnh từ 50% xuống còn 32%.
  • Hệ thống hóa các hạn chế trong cơ chế quản lý công, sự phối hợp liên ngành và tình trạng thực hiện chính sách còn mang tính cào bằng.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ về vốn vay, mô hình sinh kế, hạ tầng thiết yếu và nâng cao chất lượng cán bộ thực thi cho giai đoạn 2020-2025.

Đóng góp lớn nhất của công trình là xây dựng thành công luận cứ khoa học cho việc chuyển đổi phương thức giảm nghèo thụ động sang nâng cao năng lực tự chủ kinh tế cho đồng bào dân tộc thiểu số. Các cấp chính quyền và cơ quan quản lý cần nhanh chóng áp dụng khung giải pháp này vào kế hoạch phát triển kinh tế xã hội địa phương nhằm bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững và công bằng xã hội trong dài hạn.