Chương 1: Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính Chương 2: Thực trạng và những kiến nghị hoàn thiện về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính 3 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ THỜI HIỆU KHỞI KIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm và đặc điểm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính 1. Khái niệm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính Trong đời sống pháp lý, việc một chủ thể không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật có thể sẽ xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khác và dẫn đến tranh chấp. Vì vậy, Nhà nước đã thiết lập cơ chế pháp lý “quyền khởi kiện” để bảo vệ quyền con người nói chung, quyền công dân nói riêng, theo đó, bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền, lợi ích bị xâm phạm đều có quyền yêu cầu Tòa án có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của họ.
Mặc dù, pháp luật bảo đảm quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức nhưng không có nghĩa quyền này được thực hiện lúc nào cũng được mà phải bị giới hạn về khung thời gian thực hiện quyền khởi kiện, giới hạn đó được gọi là “thời hiệu khởi kiện”. Đặc biệt ở lĩnh vực tố tụng hành chính, quy định về thời hiệu khởi kiện sẽ tạo điều kiện để người khởi kiện có thời gian chuẩn bị và cân nhắc, lựa chọn việc có khởi kiện hay không khởi kiện vụ án hành chính, cho phép bảo vệ kịp thời các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Mặt khác, thời hiệu khởi kiện cũng giúp Nhà nước hạn chế giải quyết các khiếu kiện hành chính phát sinh thường xuyên trong điều kiện hệ thống pháp luật còn chưa hoàn chỉnh1. Trên cơ sở đó, việc quy định thời hiệu khởi kiện là rất cần thiết, vừa phù hợp với nguyên tắc bảo đảm quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện trong tố tụng hành chính2, vừa góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết của Tòa án.
Trong số các đối tượng khởi kiện thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của TAND theo thủ tục tố tụng hành chính thì quyết định hành chính là đối tượng mà cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện nhiều nhất. Vì vậy, việc làm rõ các vấn đề lý luận về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói chung và khái niệm về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng có ý nghĩa rất quan trọng trong việc đưa ra các giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật và giải pháp thực tiễn về chế định này. 1 Đoàn Tấn Minh (2011), Bình luận khoa học Luật TTHC và các văn bản áp dụng giải quyết các khiếu nại hành chính tại Tòa, Nxb. Lao Động, Hà Nội, tr.
2 Điều 8 Luật TTHC năm 2015. 4 Dưới góc độ ngôn ngữ học, Thời hiệu là “thời gian có hiệu lực của một văn bản pháp luật, một quyết định hành chính, một bản án, một hợp đồng, v.v”3; Khởi kiện là “bắt đầu yêu cầu xét xử việc người khác đã làm thiệt hại đến mình”4; Quyết định được xem là “văn bản hành chính về quyết định của một cấp có thẩm quyền (ký quyết định, ra quyết định)”5; Hành chính ở đây được hiểu là “thuộc phạm vi chỉ đạo, quản lý việc chấp hành luật pháp, chính sách của nhà nước (cơ quan hành chính)”6. Trên cơ sở chỉ căn cứ theo từ điển Tiếng Việt, có thể khái quát thành khái niệm sau: thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính được hiểu là thời gian có hiệu lực để bắt đầu yêu cầu xét xử việc chủ thể khác đã làm thiệt hại đến mình bởi văn bản hành chính về quyết định của một cấp có thẩm quyền. Khái niệm trên đã làm rõ được thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là thời gian có hiệu lực để yêu cầu việc xét xử một vụ án hành chính.
Tuy nhiên, khái niệm này có hạn chế là chưa xác định chủ thể được quyền sử dụng thời hiệu khởi kiện, chưa giới hạn được khoảng thời hạn được quyền khởi kiện vụ án hành chính, cũng như không trình bày nội dung, tính chất của văn bản hành chính ở đây có phải là quyết định hành chính hay không. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính đã được giải thích như sau: “Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là khoảng thời gian do pháp luật quy định để cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình”7. Khái niệm trên được xây dựng với phạm vi rộng, người đọc chỉ có thể nhận biết khái quát về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính, mà vụ án hành chính thì có rất nhiều đối tượng khởi kiện trong số đó có quyết định hành chính, chứ vẫn chưa đề cập cụ thể đến thuật ngữ “thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính”. Bên cạnh đó, cũng trong cuốn từ điển này thì thuật ngữ “quyết định hành chính” đã được giải thích bao quát và đầy đủ, đó là: “kết quả thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ 3 Hoàng Phê (2019), Từ điển Tiếng Việt, Nxb.
Hồng Đức, Hà Nội, tr. 4 Hoàng Phê (2019), Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr. 5 Hoàng Phê (2019), Từ điển Tiếng Việt, Nxb.
Hồng Đức, Hà Nội, tr. 6 Hoàng Phê (2019), Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr. 7 Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, Nxb.
Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 5 trách”8, vì được giải thích với phạm vi rộng nên khái niệm trên đã không xác định được tính chất và nội dung cũng như là phạm vi chủ thể ban hành quyết định hành chính, ngoài ra khái niệm còn chứa nhiều thuật ngữ pháp lý làm cho người đọc khó tiếp cận, dù vậy nó vẫn có giá trị tham khảo nhất định để tác giả rút ra định nghĩa riêng cho thuật ngữ “thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính”. Dưới góc độ khoa học pháp lý, khái niệm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính chưa được các tác giả quan tâm nghiên cứu mà thay vào đó chỉ nghiên cứu về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung. Có thể kể như: “Thời hạn khởi kiện một vụ án nói chung là thời hạn mà chủ thể được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án nhằm bảo vệ lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, khi thời hạn đó kết thúc, thì chủ thể mất quyền khởi kiện”9, khái niệm này được tác giả xây dựng với phạm vi rộng, chỉ đề cập đến thời hạn khởi kiện vụ án nói chung, mà không phân biệt vụ án dân sự, hành chính, hình sự,… nhưng vẫn đưa ra được cái nhìn ban đầu đó là thời hạn được quyền khởi kiện, hết thời hạn được pháp luật quy định thì mất quyền khởi kiện.
Tuy nhiên, vì phạm vi quá rộng nên người đọc vẫn sẽ chưa tiếp cận được như thế nào thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính. Hay “thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính” trong bài viết “Bàn về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”10 và “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”11 như sau: “Thời hạn khởi kiện vụ án hành chính là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện”12. Khái niệm này được tác giả trích dẫn trực tiếp từ khoản 1 Điều 116 Luật TTHC năm 2015, vì vậy đây chỉ là khái niệm “khung”, tức là quy định chung cho tất cả các đối tượng khởi kiện bao gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân (sau đây gọi chung là danh sách cử tri). Vì vậy, chưa thấy 8 Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, Nxb.
Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 9 Hoàng Quảng Lực (2012), “Bàn về vấn đề thời hiệu khởi kiện”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (14), tr. 10 Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Kiểm sát, (07), tr. 11 Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (20), tr.
12 Khoản 1 Điều 116 Luật TTHC năm 2015. 6 được sự đặc thù của thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính so với các loại khiếu kiện khác. Trên cơ sở phân tích như trên, có thể nhận thấy chưa có một công trình nghiên cứu khoa học nào đề cập trực tiếp về khái niệm thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính mà chỉ tiếp cận, nghiên cứu khái niệm thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung. Các kết quả nghiên cứu mà tác giả kế thừa bao gồm các bài luận văn, luận án như: Huỳnh Thị Hồng Hà (2013), “Thời hiệu khởi kiện trong vụ án hành chính”; Nguyễn Hoàng Yến (2011), “Bảo đảm pháp lý về quyền khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam”; Nguyễn Thanh Phương (2012), “Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính (từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh)”,… các bài báo, tạp chí như: Hoàng Quảng Lực (2012), “Bàn về vấn đề thời hiệu khởi kiện”, Tạp chí Tòa án nhân dân số 14/2012; Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Kiểm sát số 7/2018; Nguyễn Thị Thế (2018), “Bàn về việc áp dụng quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện trong tố tụng hành chính”, Tạp chí Tòa án nhân dân số 20/2018.